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浙江省社会科学院法治政府建设专业机构评估工作领导小组办公室

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季卫东:中国需要什么样的法治指数体系 |《财经》专稿
作者:季卫东 时间:2018-05-28 14:56:38

   2015年10月27日,在达沃斯论坛全球议程峰会的分组会上,世界正义工程(the World Justice Project,简称WJP)的执行主任波特罗(Juan C. Botero)把前些时公布的国际评估报告《WJP法治指数2015》赠送给笔者。

 

不出所料,对中国大陆地区法治水准的打分仍然很低,与2011年的结果相比甚至还有进一步下降之势。

 

根据2015年法治指数评估结果,中国大陆整体得分48,在东亚和太平洋地区15个国家中排序第13位,在全球102个国家中排序第71位。与此形成对照的是中国香港特区整体得分76,在亚洲排第6、在全球排第17;以华人为主体的新加坡整体得分81,在亚洲排第1,在全球排第9。

 

中国正在强调依宪执政并全面推进依法治国方针的落实,看到法治指数评估的如此结果,的确有一种讽刺意味,甚至令人感到难堪和愧疚,也有可能会在某些群体中激起抵触情绪。

 

▌WJP法治指数的可操作性

 

不得不承认,世界正义工程的法治指标体系还是比较科学合理的。尽管“法治”的概念很难定义和测量,但这个指标体系经过研究、论证以及反复推敲,给出了一个具有可操作性的表述,即法治的四项基本原则。

 

(1)政府及其官员和代理者以及企业、公民个人都可以在法律体系之下问责;

 

(2)法律是清晰的、公开的、稳定以及公正的并被平等适用,法律保障包括人身安全和财产在内的基本权利;

 

(3)法律制定、运用以及执行的过程是准入的、公平的以及有效率的;

 

(4)称职的、有道德的和独立的代理人或者中立机构达到充分的规模、具备足够的资源、反映社会的需求从而能及时提供司法救济。

 

世界正义工程根据这样的工作界定提出了由九大构成因素和47个次级因素组成的法治分析框架。

 

主要内容是限制政府权力(包括立法、司法、监察对权力的制约以及公务员纪律、民主监督、权力依法转移等)、廉政(包括没有行政官员以权谋私、司法腐败、军警贪渎、立法不正等现象)、政府公开(包括公布法律和信息、知情权、公民参与、申诉机制四个次级因素)、基本权利(包括平等对待和无歧视、有效保障公民生命和安全、法的正当程序和被告权利保障、言论和表达的自由、宗教信仰自由、隐私权、集会和结社的自由、劳动权等主要宪法性权利)、秩序与安全(包括抑制犯罪、减少民事纠纷、私人排难解忧不诉诸暴力等方面)、规制执行(包括政府规章制度的有效实施、政府执法没有不良影响、行政手续不被无理延宕、正当程序原则受到行政人员尊重、非经法定程序和充分补偿不得征收)、民事司法(包括民事诉讼的便民和廉价、杜绝歧视、廉洁、不受政府干预、不无理延宕、裁决执行力、法院外解纷方式的便捷及公正有效)、刑事司法(包括侦查的效率、刑事审判及时而有效、矫正和减少犯罪、刑事系统的公正和廉洁以及避免政府不当干预、正当程序和被告权利保障)、非正式司法(包括及时而有效、公正而避免不当干预、尊重和保护基本权利)。

 

按照上述法治的概念框架,世界正义工程再通过十个步骤来设计问卷,进行电话调查、网络调查或面谈调查并采集、分析数据。

 

2015年的法治指数报告对评估方法做了进一步改进,最突出的变化是扩大了政府公开的外延和内涵,把统计数据公开、信息质量、信息获取、信息更新都纳入视野之中;关于知情权的设问特别强调了获准的时限、信息披露的充分性、手续费的合理性等因素;关于公民参与的设问涉及言论和表达的自由以及集会和结社的自由;导入申诉机制的范畴等等。这样就使得打分标准变得更加清晰和确定,当然也排除了某些似是而非的评价。

 

相比之下,中国有的地方或者部门推出的法治(司法)指数体系的很多评估标准或者设问内容是多义的、暧昧不清的,导致问卷答案和测评结果难免主观任意性较大。

 

▌社会环境影响制度运行

 

冷静地对照法治指数的评估指标和中国大陆地区的现状,可以说整体得分不高乃理所当然,根本就没有必要刻意辩解或掩饰,更不可通过提高分值的方式来营造虚假的法治面子工程。相反,我们应该以这样的低分为鞭策,有针对性地弥补短板,进一步加强法治国家建设。

 

当然,这并不意味着世界正义工程的法治指数体系已经完美无缺,毫无可以诟病的地方。

 

实际上,通过国家之间的比较可以发现,中国有些法治指标得分过低,是有悖人们日常生活体验的。这就表明,世界正义工程的测量标准的确也存在着某种程度上的主观性或者视觉上的若干盲点。

 

一般而言,法治指标体系的设立很难考虑不同的社会结构特征。然而社会环境势必影响制度的设计和运行,又不容人们忽视。在这里,存在方法论上的困境。

 

中国及其他特别重视家族团结和人际关系的社会,都具有网络化的结构特征。在网络社会,各种平面互动比较活泼、比较多样化,并在纵横交错的各种通道中传递着复杂的涟漪效应,甚至还有可能诱发混沌现象,因而某个指令对行为的影响很难进行单一维度的、确定的预测。

 

因此,法律也就很难采取“君临天下”的支配者姿态,而必须融化到日常生活的场景之中,在人们的互动关系中进行渗透,并逐渐影响人们的行为方式。这就会使得行政过程势必嵌入很多政治化的契机,使得规范体系本身复合化、多元化,使得自组织机制发挥较大的作用,使得不同情境中的具体秩序互相交错和竞合,最后自然而然会演化出一个综合治理、辩证协调的模式。

 

由于网络社会存在很多结构上的空洞,需要借助权力来搭桥、整合,所以法律对权力的限制就变得比较困难。

 

网络社会很容易引起法律秩序的碎片化、特殊化,变成多层多样的,因此是集中而强大的国家权力、而不是统一的规则体系成为主要的整合机制。关系网造成的相对性、不确定性还会使得承包责任制以及对结果责任的严格追究成为最基本的秩序原理。

 

正是在这样的背景下,中国的制度设计和制度运作呈现出综合治理的特征,法律的适用也要考虑不同层面、不同维度的各种复杂因素,主要采取协调、摆平的方式,演化为一种调解艺术或者行政管理手段。

 

综合治理方式势必倾向于功利主义,而不是个人权利的保障。因此,严格适用规则的要求不得不放缓,“适当均衡原则”成为法律秩序的基调。法律实效也主要靠追踪性监控的方式来保障。这种状况设定使得透明化往往被理解为监控的可追踪性,民主参与也往往被理解为决策者对民意的观察、提前反应以及临机应变的调整。

 

▌中国的法治指标体系

 

因为世界正义工程的法治指数没有、也不可能考虑到上述特殊的社会结构对法律运作机制的重要影响,所以测量出来的某些数值难免显得有些失真,与人们的感性认识不太一致。

 

由此可见,我们在解读这些调查资料时有必要把这些相关因素都考虑进去进行权衡,或者适当修改法治的概念框架和设问内容。

 

即使纯粹从技术的角度来看,世界正义工程的法治指数体系也并非无懈可击。

例如仅就个人权利的司法保障而言,行政诉讼的原告申诉率和撤诉率、民事侵权诉讼的惩罚性赔偿和行政罚款之间的比例之类的客观数据对法治水准的评价是很重要的,应该适当纳入问卷调查之中。

 

在这个意义上,对法治指标体系进行适当的合理化改进,以使评估结果更准确地反映法律秩序的实际情况并能有效促进改革,具有一定的学术价值和现实可行性。

 

在中国,各种计划指标和详细的绩效考核指标已经存在几十年,成为具有特色的治理手段;有些指标体系在不断改变实务状况,也在相当程度上扭曲了人们的行为方式——例如刑事案件破案率、公诉案件起诉准确率、上诉改判率、调解结案率等使得司法过程中的制衡机制在不经意间蜕变成了互相庇护、推卸责任的诱因。

 

一般而言,中国既有的法治指标分别发挥着设定管理的目标值、落实承包责任的抓手、对绩效进行考核和监测的工具性框架、对职能部门及其人员奖惩的具体依据等功能。

 

在法治指数体系方面,比较著名的有浙江省的余杭法治指数和司法透明指数(由钱弘道、齐奇、王朝霞等提出)以及2015年推出的司法文明指数(由张保生、张中、吴洪淇等提出)。

 

特别值得关注的是,司法文明指数体系有意识地借鉴了世界正义项目法治指标的概念框架和评估方法,由10个维度(一级指标)、50个命题(二级指标)、97个赋值问卷题目以及190个变量组成。

 

仔细斟酌已经存在的各种中国法治(司法)指数体系的概念框架和调查方法,可以发现,在问题的清晰性、客观性以及关系合理性等方面还有不少有待改进之处。

 

也许我们需要在深入分析和整合的基础上加强与世界正义项目的交流与合作,一方面可以改进法治中国的目标管理和地方政府法治的绩效考核指标,另一方面也使中国的实际情况能更全面准确地反映到法治的国际评价之中。

 

至少,需要学者、法律实务部门以及整个社会更加认真地对待法治指数,加强跨学科的研究和对话,并且努力克服一知半解、华而不实、急功近利等流弊。

 

作者为上海交通大学凯原法学院院长

 

(本文发于2015年12月14日出版的《财经》杂志)