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浙江省社会科学院法治政府建设专业机构评估工作领导小组办公室

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唐明良:推进浙江率先基本建成法治政府
时间:2018-05-28 14:53:43

原载:《浙江日报》2014年11月7日理论版
作者:唐明良  浙江省社会科学院




  党的十八大提出了到2020年法治政府基本建成的战略目标,按照这一时间表的要求,我们要在六年左右的时间内基本建成法治政府,可谓时间紧、任务重。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为这一战略目标的实现设计了务实、有重点的路线图。

  加快建设法治政府路线图的鲜明特点

  纵观这张路线图,应该说主线清晰、特点鲜明,即紧紧围绕“严格执法”这根主线,回应人民群众对法治政府建设的主要诉求。这一鲜明的特点突出体现在以下三方面:

  其一,在提出“加快建设法治政府”的切入口上,紧紧抓住当前执法领域的突出问题和人民群众的主要关切点。《决定》指出,“执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”。习近平总书记向全会所作的《决定》说明中,在导出法治政府建设主要任务前,也开宗明义地指出,“政府是执法主体,对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题,老百姓深恶痛绝,必须下大气力解决”。因此,《决定》对建设法治政府的重点勾画具有鲜明的问题意识和实践指向。

  其二,在“加快建设法治政府”的任务和措施布局上,以“严格执法”为主线统合依法行政全过程、全要素。《决定》从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等六个方面展开,对“加快建设法治政府”的任务和措施进行整体布局。这六个方面,实际上对应了执法主体、执法体制、执法程序、执法责任(监督)等四大要素,体现了“行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担”的行政执法全过程规范要求。而这六大方面中所包含的推行权力清单制度,推进政府事权规范化、法律化,实施重大行政决策合法性审查,推动执法资源整合与综合执法,健全行政执法和刑事司法衔接机制,加大重点领域执法力度,建立健全行政裁量权基准制度,完善以公开为常态不公开为例外的政务公开制度,全面落实行政执法责任制等等,更是直指“严格执法”的弱项与重点场域。

  其三,在《决定》的其他板块,注重从整体上和具体制度设计上倒逼各级政府“严格执法”的落实和推进。例如,在对检察机关提起公益诉讼制度的必要性进行说明时,习近平总书记指出,“在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,……由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,……导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼,……也有利于推进法治政府建设。”又如,《决定》将法治建设成效纳入领导班子和领导干部政绩考核指标体系,也将从考核的末端推进严格执法的落实。


  争取率先基本建成人民满意的法治政府

  总体上看,《决定》全文有关法治政府建设的篇幅不是最重,但对于省级行政区域而言,以严格执法为中心推动法治政府建设的路线图已然十分清晰,这不仅体现为上述基本内容,也同时基于法治政府建设的推动路径,相比于司法体制改革更多属于中央事权的特点,省级区域在推动法治政府和严格执法方面有更多的事权空间和创新动力。对于走在前列的浙江来说,应当在法治统一的前提下,在已有的创新经验和探索的基础上,进一步突出行政执法在法治政府建设中的龙头地位,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,争取率先基本建成人民满意的法治政府。

  ——进一步实现“法无授权不可为”和“法定职责必须为”,为严格执法定清单、划边界。《决定》从“职权”和“责任”角度分别明确了“法无授权不可为”和“法定职责必须为”。实际上,从权责一致的视角来看,这是一个问题的两个方面,必须同时兼顾。政府“转变职能,放和管是两个轮子,只有两个轮子都做圆了,车才能跑起来”。

  浙江在这方面已作了很好的探索和实践。今年6月25日,浙江省政务服务网正式上线,42个省级部门权力清单上的4236项行政权力,首次在网上公布;10月,省政府各部门责任清单也在政务服务网公布,明确了部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后监管制度、公共服务事项等。

  根据《决定》要求,浙江应当在权力清单、责任清单和前期制定实施市县政府职能转变和机构改革方案的基础上,推进各级政府事权规范化、法律化,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责,用法治方式打破上下级政府之间的同质同构弊端。


  ——健全依法科学民主决策机制,从行政上游保障严格执法。在健全依法决策机制方面,《决定》重点提出重大行政决策法定程序要素、发挥法律顾问在重大决策中的合法性保障功能,决策责任追究制等三个要点。

  在这方面,浙江也已开展诸多实践。《浙江省重大行政决策程序规定》已在制订过程之中,规范性文件合法性审查和“三统一”制度全面推进,省政府聘任专门的法律顾问并在重大决策中听取其意见,各设区市政府和省级部门大部分设立法律顾问制度,等等。

  在此基础上,建议进一步探索公众参与、专家论证、政府法律顾问等在重大行政决策中切实发挥作用的体制机制,让公众、专家的参与真正起到对重大决策的咨政与优化功能,同时增强决策的可接受性。进一步加强和改进政府立法制度建设,健全科学的决策责任追究制,既让决策在法治框架内进行,又能宽容失败,保障全面深化改革的实施。

  ——推进执法体制改革和执法规范化建设,为严格执法整合资源、确定准则。《决定》从推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调,健全行政执法和刑事司法衔接机制等方面,为深化行政执法体制改革确定方向。从完善执法程序、建立健全行政裁量权基准制度、全面落实行政执法责任制等方面规范执法行为。

  在这些方面,浙江的许多实践同样可圈可点,从城市管理领域相对集中行政处罚权工作的深化,到综合执法的试点展开,从全国第一个行政处罚裁量基准的制定出台,到裁量权细化量化逐步扩展至行政执法全领域,都体现了执法体制改革和执法规范化建设的要义。

  贯彻《决定》精神,建议继续研究综合执法的推进路线,实现执法权的平滑流转,努力实现监管不留死角。突出问责的重点领域,加强对恶性违法行政行为、严重不作为违法行为等的问责力度,形成依法行政的良好导向;提高问责的理性化水平,建立责任甄别机制,既不能纵容违法行政,也不能矫枉过正、让一线执法人员缩手缩脚。

  ——深化“阳光工程”建设,推动执法权规范、公开、透明运行。《决定》提出以公开为常态、不公开为例外原则,比《政府信息公开条例》又进了一步,它要求行政行为从决策到执行,从过程到结果,从管理到服务的全方位全要素公开。

  浙江多年来实施“阳光工程”,要求地方各级政府按照“部门全覆盖、事项全公开、过程全规范、结果全透明、监督全方位”的要求,让权力在阳光下运行。根据有关权威机构的专业测评,浙江的政府信息公开水平和深度整体上走在全国前列。

  根据《决定》精神,建议重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开,继续探索和推动执法结果公开公示制度,实现所有规范性文件的全面公开。

  ——完善法治政府建设的“浙江标准”及其考评体系,为严格执法健全科学的倒逼机制。《决定》提出,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系。

  2013年,浙江省政府印发了《浙江省建设法治政府实施标准》和《浙江省法治政府建设考核评价体系(试行)》,建立了政府内部评价、专业机构评估和社会满意度测评三者相结合的机制并付诸实施,法治政府评估情况纳入省政府对各部门目标责任制考核体系。

  落实《决定》精神,建议完善考评指标和考评机制,重点体现执法体制、执法程序、执法行为、执法责任落实等要素,并将行政机关负责人依法出庭应诉制度执行情况,干部法治思维和依法办事能力测评等纳入评价范围,通过考核末端倒逼严格执法,推进浙江率先基本建成法治政府。