【友情提示】建议本网站用最新版本谷歌、火狐、ie、360极速模式等浏览器浏览
浙江省社会科学院法治政府建设专业机构评估工作领导小组办公室

资料荟萃
当前位置: 首页 > 资料荟萃
陈柳裕:法治政府建设指标体系的“袁氏模式”:样态、异化及其反思
时间:2018-05-28 14:51:56

原载《浙江社会科学》2013年第12期
作者:陈柳裕  浙江省社会科学院



         自2004年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号,以下简称“《纲要》”)以来,深圳等地先后出台了法治政府建设指标体系,国务院法制办也于2009年12月完成了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》,但我国迄今尚不存在一个统一的法治政府建设评价指标体系。基于现实的发展境遇及对法治政府建设的共同追求,各地出台的法治政府建设指标体系无疑存在某些共性。有效提炼其中的共同性要素并加以阐发,探讨论证法治政府建设指标体系的优化进路,将有助于深化我们对构建法治政府建设指标体系的理性思考,进而为从整体上勾勒出理想的法治政府建设指标体系模型提供智力支持。鉴于迄今未见从这一角度展开的研究成果,特撰此文,以求教于大方。
        

一、指标体系设定上的“袁氏模式”
         1.各地出台的法治政府建设指标体系
      《纲要》出台后,各地加强了对依法行政的考核,形成了一些考核指标。北京、四川等地甚至先后出台有依法行政评价指标体系,并启动了相关评估工作。上海尽管没有由官方颁布依法行政评价指标体系,却早在2011年就发布了“上海市依法行政状况评估报告”[i]。无论是依法行政考核指标还是依法行政评价指标,在本质上都属于法治政府建设指标体系的范畴,理当被纳入法治政府建设指标体系的研究视野,但本文所谓之“法治政府建设指标体系”,仅指以“法治政府(建设)”冠名的指标体系。
按照上述概念,我国最早出台法治政府建设指标体系并启动相关评价工作的,首推深圳市。自2008年12月中共深圳市委、市政府出台《关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系(试行)的决定》(深发[2008]14号)以后,马鞍山市、湖北省、温州市、苏州市、辽宁省、沈阳市和广东省等7省市先后出台了法治政府建设指标体系。现将相关情况列表如下:
 
表1:各地出台法治政府建设指标体系情况简表[ii]

时间名称发文机关备注
2008.12.16 深圳市法治政府建设指标体系(试行) 深圳市委、市政府 深发[2008]14号
2009.7.31 马鞍山市建设法治政府定性定量指标(2009-2013年) 马鞍山市政府 马政[2009]47号
2010.6.6 湖北省法治政府建设指标体系(试行) 湖北省委、省政府 鄂发[2010]9号
2010.7.13 温州市法治政府建设指标体系(试行) 温州市政府办公室 温政办[2010]87号
2011.8.10 苏州市法治政府建设指标体系 苏州市政府 苏府[2011]156号
2011.8.29 辽宁省法治政府建设指标体系 辽宁省委、省政府 辽委发[2011]17号
2012.8.13 沈阳市法治政府建设指标体系 沈阳市政府 沈政发[2012]41号
2013.3.27 广东省法治政府建设指标体系(试行) 广东省人民政府 省政府令第184号

 
2.“袁氏模式”:一种基于客观分析的归结
        学界关于法治政府建设指标体系较为系统的早期研究成果,见诸袁曙宏教授在2006年6月20日召开的第三届中欧政府管理高层论坛上所提出的设想。对于法治政府建设指标体系的构建,袁教授在事后发表的《关于构建我国法治政府指标体系的设想》一文中写道:《纲要》按照依法行政的逻辑结构和行政权的运行过程,明确规定了法治政府的7项内在标准,即“合理配置政府职能和完善行政管理体制”、“建立健全科学民主决策机制”、“提高制度建设质量”、“理顺行政执法体制和规范行政执法行为”、“建立防范和化解社会矛盾的机制”、“强化对行政行为的全方位监督”和“提高公务员依法行政观念和能力”;这7项内在标准,可以作为评价的一级指标,在此之下,再细化7项标准的具体要求,以分别确定二级和三级指标。[iii]自此以后,主要依据《纲要》对法治政府提出的内在要求来建立法治政府建设指标体系的观点,在学界被获得了较为广泛的认可。[iv]


尽管目前没有充分的证据表明,上述8省市出台的法治政府建设指标体系的起草者在起草文本的过程中已经充分考量了袁曙宏教授的上述观点,并在实际起草过程中完全以袁曙宏教授的设想为蓝本,但从文本的外在表现看,这些文本在指标的表现形式和设定理念上均具有高度类同性,且与袁曙宏教授的思想和观点一脉相承。为行文方便,我们不妨将该种法治政府建设指标体系的构建实践称为“袁氏模式”。[v]


        第一,就表现形式而言,各地出台的法治政府建设指标体系文本尽管在各级指标的称谓上有所不同,如深圳市称“大项”、“子项”、和“细项”,湖北省称“大项”、“中项”和“小项”,苏州市称“大类”、“子项”和“细项”,温州市和广东省称“一级指标”、“二级指标”和“三级指标”,但无一另外地采用由三级指标组成的树形结构。(详见表2。)

 
表2:各地法治政府建设指标体系表现形式分析表         单位:项

指标数
省市
一级指标数二级指标数三级指标数
湖北省 8 35 160
辽宁省 8 46 170
广东省 8 40 108
深圳市 12 44 225
温州市 9 35 47
苏州市 9 29 94
沈阳市 8 42 149

 
        第二,就所设定的指标体系的架构而言,各地毫无例外地都按照《纲要》所规定的法治政府的7项内在标准进行展开,分别以“合理配置政府职能和完善行政管理体制”→“建立健全科学民主决策机制”→“提高制度建设质量”→“理顺行政执法体制和规范行政执法行为”→“建立防范和化解社会矛盾的机制”→“强化对行政行为的全方位监督”→“提高公务员依法行政观念和能力”为主线进行指标设定。湖北省、辽宁省和广东省出台的法治政府建设指标体系中,分别设定了8项一级指标,其中,6个一级指标完全按照《纲要》表述的法治政府的后6项内在标准即“建立健全科学民主决策机制”、“提高制度建设质量”、“理顺行政执法体制和规范行政执法行为”、“建立防范和化解社会矛盾的机制”、“强化对行政行为的全方位监督”和“提高公务员依法行政观念和能力”进行设定,另外2个指标则根据该《纲要》表述的第1项法治政府内在标准即“合理配置政府职能和完善行政管理体制”进行演绎,如湖北省委、省政府于2010年6月6日出台的《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》(鄂发[2010]9号),将“合理配置政府职能和完善行政管理体制”拆分为“政府职能界定与机构职责配置”和“行政服务”两项一级指标,辽宁省委、省政府于2011年8月29日出台的《辽宁省法治政府建设指标体系》(辽委发[2011]17号)将其拆分为“政府职能界定和机构职责配置”和“行政管理和服务方式转变”,《广东省法治政府建设指标体系(试行)》(广东省政府令第184号)则将该内在标准简约化为“政府信息公开”,并同时将“依法行政保障”设定为一级指标。(详见表3。)
 


表3:各省指标体系一级指标与《纲要》规定标准对照表

           各地一级指标
《纲要》标准
湖北辽宁广东
合理配置政府职能和完善行政管理体制 政府职能界定与机构职责配置 政府职能界定和机构职责配置 政府信息公开
建立健全科学民主决策机制 行政决策 行政决策 行政决策
提高制度建设质量 制度建设 制度建设 制度建设
理顺行政执法体制和规范行政执法行为 行政执法 行政执法 行政执法
建立防范和化解社会矛盾的机制 社会矛盾的防范与化解 社会矛盾纠纷防范与化解 社会矛盾防范和化解
强化对行政行为的全方位监督 行政监督 行政监督和问责 行政监督
提高公务员依法行政观念和能力 依法行政能力建设 依法行政能力建设 依法行政能力建设

行政服务 行政管理和服务方式转变 依法行政保障

 
       上述依据国务院《纲要》所提出的7个法治政府内在标准建立指标体系的思路,在深圳市、温州市、苏州市和沈阳市出台的法治政府建设指标体系中也有充分体现。温州市政府办公室于2010年7月13日出台的《温州市法治政府建设指标体系(试行)及2010年度考核评分标准》(温政办[2010]87号),在把《纲要》规定的7项法治政府内在标准设为一级指标的同时,另行将“推进依法行政工作的组织领导”和“创新事项”独立设为一级指标。其他市出台的法治政府建设指标体系,则把《纲要》规定的法治政府内在标准中的后6个标准,依次被作为各市指标体系中的一级指标,变化主要是在“合理配置政府职能和完善行政管理体制”这一标准上。其中,深圳市将其细分为“机构、职责和编制法治化”、“公共财政管理与投资法治化”、“行政审批法治化”、“行政服务法治化”和“政府信息公开法治化”5个一级指标,《苏州市法治政府建设指标体系》(苏府[2011]156号)将其拆分为“政府职能根本转变,行政管理体制改革深入”和“行政管理方式优化创新,行政服务高效便民”两个一级指标,《沈阳市法治政府建设指标体系》(省政发[2012]41号)将其拆分为“机构、职责和编制配置”和“行政管理和服务方式转变”两个一级指标。(详见表4。)
 


表4:各市指标体系一级指标与《纲要》规定标准对照表

各地一级指标
《纲要》标准
深圳 温州 苏州 沈阳
合理配置政府职能和完善行政管理体制 机构、职责和编制法治化 政府职能转变和行政管理方式创新 政府职能根本转变,行政管理体制改革深入 机构、职责和编制配置
公共财政管理与投资法治化
行政审批法治化
政府信息公开法治化
建立健全科学民主决策机制 行政决策法治化 科学决策民主决策规范决策 决策机制健全,行政决策科学化、民主化、法治化 行政决策
提高制度建设质量 政府立法工作法治化 提高制度建设质量 适应经济社会发展要求,制度建设质量高 制度建设
理顺行政执法体制和规范行政执法行为 行政处罚法治化 行政执法行为规范有效 行政执法体制顺畅,行政执法行为公正规范 行政执法
行政责任法治化
建立防范和化解社会矛盾的机制 行政救济法治化 及时防范和有效化解社会矛盾 防范、化解社会矛盾和争议及时,社会秩序稳定和谐 化解社会矛盾与纠纷
强化对行政行为的全方位监督 行政监督法治化 强化对行政权力的制约和监督 行政监督制度和机制完善,行政权力运行依法、规范 行政监督和问责
提高公务员依法行政观念和能力 提高行政机关工作人员
依法行政的观念和能力
行政机关工作人员的依法行政观念和能力不断提高 行政机关工作人员依法行政观念和能力高 依法行政能力建设

行政服务法治化 推进依法行政工作的组织领导 行政管理方式优化创新,行政服务高效便民 行政管理和服务方式转变


创新事项 组织保障机制有力,依法行政进程全面推进

 



二、“袁氏模式”的实践运作样态

“袁氏模式”的典型特征,在于依据国务院《纲要》所规定的法治政府的7个内在标准分别设定法治政府建设指标体系,并最终将其外化为由三级指标构成的树形结构,但袁曙宏教授本人并没有就地方如何按照该内在标准分别设定三级指标体系问题作详细阐述。客观描述各地在构建法治政府建设指标体系时观照国务院《纲要》所规定的7个法治政府内在标准的操作形态,无疑有助于我们对法治政府建设指标体系的构建实践作出更加理性的判断。依托于对各地出台的法治政府建设指标体系的文本分析,我们可以发现目前各地在构建法治政府建设指标体系时呈现以下三个显著样态。


1.把指标体系的构建定位为对《纲要》规定的分解和细化

由于《纲要》较为全面、深刻地反映了我国建设法治政府的本质要求和主要任务,为此,立足于对《纲要》所规定的法治政府的内在标准,并以此为基本框架设计法治政府建设指标体系,无疑使得各地所出台的法治政府建设指标体系在整体上具有全面性和系统性等特征。但毫无疑问,各地在依《纲要》规定的要求构建法治政府建设指标体系的过程中,并未实现对“法治政府的内在构成要件逐一分解、细化和量化”的转化,而是简单地将其定位为对法治政府内在构成要件的分解和细化。这不仅表现在各地出台的法治政府建设指标体系的一级指标与《纲要》所规定的法治政府7个内在标准之间的高度对应性,同时也充分表现在二级指标的设定与《纲要》规定的二级标准之间的高度对应性上。如《纲要》对于“建立健全科学民主决策机制”,规定了“健全行政决策机制”、“完善行政决策程序”和“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”三者,《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》则相应地设置为“科学民主决策机制健全”、“行政决策权限依法确定”、“遵守行政决策程序”和“决策跟踪反馈和责任追究制度完善”四者。《苏州市法治政府建设指标体系》也相应地设置为“行政决策机制健全”、“行政决策程序完善”和“行政决策责任落实”三者。《辽宁省法治政府建设指标体系》亦相应地设置为“行政决策权限明确”、“行政决策机制完善”、“行政决策程序健全”和“决策跟踪反馈和责任追究制度完善”四者。
把法治政府建设指标体系的构建定位为对《纲要》规定的分解和细化,同时也可以在各省法治政府建设指标体系起草者的说明中得到充分印证。例如,时任湖北省政府法制办主任的陈洪波先生就在2010年5月7日中共湖北省委常务委员会会议上所作的《关于<湖北省法治政府建设指标体系(试行)>(送审稿)的说明》中这样陈述:“制定法治政府建设指标体系,对法治政府建设的目标进行必要的细化和界定,有利于引导行政机关工作努力的方向,指明法治政府建设的路径;有利于准确评估法治政府建设的状况和水平,全面推进依法行政。”[vi]


2.对《纲要》规定的分解和细化呈现机械性

在对《纲要》规定进行分解和细化的过程中,地方特色的显现和创新亮点显然是被充分强调的。如湖北省认为其出台的法治政府建设指标体系至少在依法行政能力建设、政府职能转变、行政决策科学化民主化、行政监督机制的完善落实、行政服务的创新发展等方面具有其特色。[vii]但总体而论,机械地分解和细化《纲要》对法治政府提出的内在标准,构成了各地构建法治政府建设指标体系时的另一主要样态。这突出表现在以下两个方面:


一是没有区分《纲要》对法治政府建设的阶段性目标要求和长远目标要求。《纲要》既包含对政府当前工作的要求,也提出了需要今后若干年内逐步达成的愿景目标。前者以“应该严格执行”的语气和方式进行表达,是要求立即进行实施者,后者则采用“建立健全”、“积极探索”等语气和方式进行表达,体现为改革方向。这两种目标要求,在法治政府建设指标体系上理当有所区别。前者体现为描述性指标,反映的是法治政府建设的现状及其运行状况,后者体现为评价性指标,反映的是法治政府建设的本质及其变化运动方向。但在各地出台的法治政府建设指标体系中,显然没有作该种区分,进而导致指标体系体现不出法治政府建设的阶段性目标。


二是在指标设定上缺失地方性。在充分关注法治政府作为价值准则的共性的基础上,结合自身的实际情况设计适用于本地的法治政府建设指标体系,是地方政府出台的法治政府建设指标体系具有合理性和可操作性的前提和保障。但由于《纲要》本身针对全国层面而言,仅仅定位于对《纲要》要求的分解和细化的思路,决定了各地出台的法治政府建设指标体系客观上难以保证具有地方性,且难免与地方法治政府建设的实践相脱节。事实上,尽管各地在出台法治政府建设指标体系时都比较强调创新性,但从一级指标的设定情况看,各地指标体系的地方性大都集中在“行政服务”这一版块的设定上,7省市中,仅广东省和温州市没有将“行政服务”纳入一级指标的范畴,此外5省市无不把“行政服务”纳入一级指标范畴,其中,辽宁省、苏州市、沈阳市将其与“行政管理”一同作为一级指标,湖北省和深圳市则将“行政服务”或“行政服务法治化”单独设为一级指标。

        

3.没有根据评价对象的不同分别设定指标体系

法治政府建设指标体系的评价对象,既包括一级政府,也包括政府工作部门,在政府工作部门中,既有具有对外执法权的工作部门,也有不直接对外行使执法权的工作部门。一级政府与政府的具体工作部门,显然在法治政府建设上承载着不同的功能,故而对其评价的内容和标准亦有不同,如对政府工作部门,我们需要对其依法行政的状况进行评价,但对于一级政府,我们不但需要对其依法行政状况进行评价,同时也需要对其在符合既定制度规范前提下,满足地方居民多元化利益需求的执法水平作出判定。整个评价对象和评价标准本身呈现出的复杂多变的样态,决定了我们应该区别评价对象分别设定指标体系,以确保指标体系具有科学性、系统性和可操作性。但从7省市出台的法治政府建设指标体系文本看,无一例外地采用了用同一套指标体系来评价各级政府以及政府工作部门的做法。这一实践样态,既模糊了政府和政府工作部门在法治政府建设上的所承载的不同功能,也忽视了对政府与政府工作部门进行评价的不同标准。

        


三、“袁氏模式”的异化

《纲要》以解决现实的行政问题为制度变革的逻辑起点,按照行政权运行的内在逻辑顺序依次梳理、检讨现行行政法制度体系,并在此基础上全方位链接行政实体法、行政程序法和行政救济法的制度变革,旨在通过矫正行政法制度结构失衡的方式全面走向法治政府,实现我们的法治理想。[viii]以这部全面规划法治政府蓝图的纲领性文件为依据编制法治政府建设指标体系,其合理性无可非议。这也是袁曙宏教授关于法治政府建设指标体系的构建设想被各地普遍采用的一个内在原因。但毫无疑问,从各地的法治政府建设指标体系构建实践看,“袁氏模式”显然已经被不同程度地异化了。这集中表现在以下两个方面。

        

1.缺失了指标功能

      “法治政府指标体系就是要寻找和建立一个较为客观的、能为人们认可与接受的衡量标准,以此来测量和评价整个国家及地方依法行政的状况,相对准确地把握一个阶段某一地方推进依法行政的目标设置是否合理,推进措施是否有效,从而对国家及各地方法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位,对我国法治政府建设的进程作出科学判断。”袁氏上文所称的“测量和评价整个国家及地方依法行政的状况”,分别揭示了法治政府建设指标应该具有的两个功能:认知功能和评价功能。


所谓法治政府建设指标的认知功能,是指该指标具有以法治政府本身的性质和特征为尺度,对宏观的法治政府建设现实图景、法治政府建设的各构成要素、法治政府建设的实际运行及其效果与效益等进行客观、定量、整体的描述与说明的功能机制。所谓法治政府建设指标的评价功能,则是指该指标具有以法治国家建设的目标和要求为尺度,在对法治政府建设状态的“认知”基础上,对法治政府建设的总体水平、推进法治政府建设的政策与措施、法治政府建设中存在的矛盾和问题等进行评价与判断的内在机制。认知功能与评价功能,是法治政府建设指标的两个方面、两个层次,其中,认知是评价的基础与前提,评价是认知的运用与升华,两者密切联系,相互制约,统一于法治政府建设指标的实践。


作为一种认识和评价方法,法治政府建设指标具有一系列不同于其他可以用以客观描述、说明和评估法治政府建设状况的方法(如思辨的哲学方法、逻辑的方法、案例分析的方法等)的特征。其中最显著者为可计量性,即运用可计量的数值描述、说明和评价法治政府建设的客观状况,而且其数值中提供的信息是具体的、精确的和直观的,是可以进行比较的。而综观各地出台的法治政府建设指标体系文本,我们可以发现“可计量性”这一特征的缺失。各地对二级指标和三级指标都未曾设定分值;对一级指标设定分值者,7省市中也仅见诸广东省法治政府建设指标体系文本。不仅如此,各地同时明确指标的分值或运用办法等由相关主体另行制定。为此,我们可以认为,各地出台的法治政府建设指标体系,总体上失却了认知和评价这两个指标的应有功能,在本质上是各地对《纲要》规定“全面推进依法行政,建设法治政府”这一目标和任务的实施标准,是对法治政府建设目标的分解和细化体系,而不是指标体系。

        

2.缺失了主观指标

        法治政府是否实现,最终必须得到人民群众的认可和承认,为此,社会公众对法治政府的评价,是法治政府建设指标体系中必不可少的重要组成部分,这是袁曙宏教授关于构建法治政府建设指标体系设想的另一个主要观点。他同时把这种社会公众对法治政府的评价,称为法治政府建设指标体系中的主观指标,并认为这种主观指标的内容是社会对行政机关依法行政水平和能力的评价,体现的是人民群众对政府推进依法行政及其所取得的成效的认可和满意程度。从上述可知,法治政府建设指标体系由客观指标和主观指标综合而成,是袁曙宏教授关于法治政府指标体系建设的基本观点。


综观各地出台的法治政府建设指标体系,我们可以发现,袁曙宏教授所主张的指标体系包括客观指标和主观指标两个指标体系的观点,并没有得到较为充分的贯彻。各地法治政府建设指标体系中,大都缺失主观指标,申言之,“指标”大都被简约化为“客观指标”。深圳市、苏州市、湖北省出台的法治政府建设指标体系,均未设置社会公众的满意度评价指标。辽宁省和沈阳市出台的法治政府建设指标体系中,尽管分别在“人大依法实施法律监督”和“政协积极开展民主监督”两个二级指标中各自设置了“代表满意率”和“委员满意率”,但未就一般社会公众对法治政府建设的评价设置满意度指标。7省市中,仅温州市和广东省出台的法治政府建设指标体系设置了社会公众满意度评价指标,其中,温州市在二级指标中设定了“公众对政府推进依法行政工作评价满意”一项,广东省的指标体系设定了8项社会公众满意度指标,分别是社会公众对政府立法和规范性文件制定发布工作、对行政决策、对行政执法、对政府信息公开工作、对社会矛盾纠纷化解工作、对行政机关接受监督工作、对行政机关依法行政意识和能力、对本机关依法行政工作的总体满意度。[ix]

        

当然,主观指标决非仅仅体现为社会公众对政府推进依法行政及其所取得的成效的满意度。人们特别是政府机关工作人员关于推进依法行政的意向、意愿、倾向性或者选择的指标(如对法治政府建设中某个问题的重要性的看法、对推进依法行政的某个重要举措的赞成或反对、对法治政府建设中出现的若干事物或现象的关心程度等),关于与依法行政有关的自我评价指标(如政府机关工作人员自我评价的社会地位、自我估计的法律信仰状况等),以及关于法治政府价值观念的指标(如对依法行政的指导思想、基本原则或基本要求的主观感受等),都属于主观指标的范畴。但上述三类主观指标,既未被纳入袁曙宏教授所称的“主观指标”范畴,更未见诸7省市出台的法治政府建设指标体系文本。

        



四、设计理念的重塑:从目标考核objective assessment到绩效评估(performance appraisal)

        “在国际层面,通过一定的指标设置和指数推算对一国的法治发展水平进行赋值评估,已经成为分析、评价该国投资水平和制度状况的重要做法。”[x]从将法治政府的内在实质进行指标化设计的路径而言,域外法治指标体系的代表模式总体上可以分成两种。一种是价值性路径模式,它审视法律的内容,以是否确认一些基本人权和价值为标准,2005年世界银行推出的世界治理指数(World Governance Index)中的法治指数即为其代表;另一种是体制性路径模式,它聚焦于政府是否依法行政,将政府的依法行政状态作为法治化程度的判断标准,2008年美国律师协会(ABA)联合国际律师协会(IBA)、泛美律师协会(IABA)、泛太平洋律师协会(IPBA)等律师组织发起的“世界正义工程”(the World Justice Project)提出的“法治指数”、香港社会服务联会(The Hong Kong Council of Social Service)2004年起着手制定的香港法治分类指数即是此种模式的代表。[xi]我国法治政府建设指标体系上的“袁氏模式”,以政府及其工作部门是否依法行政、行政管理体制和政府运行的程序是否符合执行法律进行社会管理的目的来判断法治化程度,反映了政府行为基本原则和基本制度的实体性构成,总体上属于上述第二种模式。这既是我国法治政府建设指标体系的总体特征,也构成了我们进一步完善现有指标体系的逻辑起点。

        

若以指标体系的评价主体为视角,体制性路径模式下的法治政府建设指标体系又可以进一步细分为体制内评价型和体制外评价型两种型态。前文所提到的世界银行推出的世界治理指数中的法治指数、“世界正义工程”提出的“法治指数”,以及香港社会服务联会提出的香港法治分类指数,均属体制外评价型,由与政府无隶属关系和利益关系的第三部门和民间组织实施评价。与此相对应,我国的法治政府建设指标体系,却属于体制内评价型,表现为由政府内部某一职能部门或专门的评价机构实施评价。不仅如此,这种体制内评价型还呈现显著的“由上而下进行目标考核”特征。这不仅表现为指标体系都通过规范性文件的形式加以限定、实施和推广,更体现为是指标体系仅用于体制内的自我评估,由上级政府(或党委)主导,且单向性特点明显,自上而下形成体制内的权威与压力。如深圳市委、市政府制定的《关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系(试行)的决定》(深发[2008]14号)明确规定:“成立市法治政府建设领导小组,由市长任组长”,“根据《指标体系(试行)》的要求,对各区、各部门法治政府建设情况定期进行考评。考评结果作为领导班子调整、领导干部选拔、任用、奖惩的重要依据。”

       

较诸以往由上级部门凭主观印象评价地方法治政府建设成效的评价模式,这种以“由上而下进行目标考核”为宗旨的指标体系及其运作实践,把法治政府建设工作转变为实实在在、看得见摸得着的具体要求,并更多地强调以事实说话,注重用事实甚至数据展现和说明依法行政的状况和推进成效,逐步弱化了以上级部门及领导个人的“看法和注意力”起决定作用的法治政府建设推进机制,培育起了由制度规范起决定作用的法治政府建设动力机制,对推进法治政府建设的积极意义是值得肯定的。但诚如有学者指出:“在现阶段地方政府的规划中,法治指数的价值首先是工具性的,最终目的是彰显或论证地区的经济发展水平和综合竞争力。”[xii]目标考核理念下的法治政府建设指标体系,注重的是指标体系工具理性(Instrument Rational)的发挥,关注的是政府及其工作部门的法治政府建设目标任务是否完成和完成多少等问题,所能达到的是操作性结果或过程改进的结果,而不能达到制度改进的结果或构想的实现结果。[xiii]

        

2008年2月,党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出:“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”党的十八大报告也明确指出,要“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”。上述中央决策层面的战略思路为各级地方政府实现从原有目标考核向绩效评估的转变提出了原则要求。法治政府建设指标体系是构建政府绩效指标库的重要进路之一,我们有必要通过对法治政府建设指标体系设计理念的重塑,打造“绩效评估型”法治政府建设指标体系。具体而言,就是在准确把握法治政府建设的战略目标及愿景的基础上,强化法治政府建设指标体系的“绩效评估”理念,在兼顾指标体系工具理性的同时突显其价值理性(Value Rational)。一是把现有指标体系中的追求总量型指标发展到结构优化型指标。目标考核型指标体系一般将法治政府建设工作分为重点目标和职能目标,促使考核对象在保证完成职能目标的时候,存在追求总量提升的导向。但总量提升可能只能表明量上的增加或速度的增长,并不能够充分代表法治政府建设绩效的改进,为此,需要提炼出真正代表法治政府建设趋势和长远目标的结构优化型指标。二是把将过程型指标转化为结果导向型指标。过程型指标往往导致过于关注形式而忽视对结果效应的分析。应依据法治政府建设的要素结构,更多地提炼并设定成本指标、效益指标、效果指标等结果型指标。三是设立综合性的绩效指标。标考核型指标体系往往注重法治政府建设单项任务的完成与否及其完成程度,而忽视法治政府建设各责任主体的职责之间及其任务履行中的相互制约关系,割裂法治政府建设的有机系统性。为此,要通过设立综合性的绩效指标或系数,反映法治政府建设评估要素间的相互制约关系,促使法治政府建设要求间的动态平衡发展。




[i] 参见上海市人民政府法制办公室编:《上海市依法行政状况白皮书(2004-2009)》,上海人民出版社2011年3月出版。


[ii] 截至2013年6月30日,笔者在互联网上仅检索到该8省市出台有法治政府建设指标体系。另,江西省依法行政领导小组办公室曾于2010年3月11日出台有《关于开展法治政府建设指标体系试点工作的指导意见》(赣依法行政办字[2010]1号)、江苏省政府办公厅曾于2012年12月18日出台有《江苏省法治政府建设阶段性工作目标考核评价办法》(苏政办发[2012]213号),前者因系试点工作的指导意见,后者因并非单纯意义上的法治政府建设指标体系,故而排除在本文的研究样本以外。


[iii] 参见袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,载《国家行政学院学报》2006年第4期。下文有关袁曙宏教授观点的介绍,均引自该文。


[iv] 参见申来津、朱勤尚:《法治政府评估指标体系的设计与运作》,载《行政与法》2008年第2期;耿玉基:《基层法治政府指标体系研究》,载《行政与法》2009年第3期;戢浩飞:《法治政府指标体系研究》,载《行政法学研究》2012年第1期。


[v] 8省市出台的法治政府建设指标体系文本中,马鞍山市政府2009年7月31日出台的《马鞍山市建设法治政府定性定量指标(2009—2013年)》(马政[2009]47号)具有一定的特殊性,这主要体现在它由定性指标和定量指标两套指标系统组成。但它亦与其他省市的指标体系之间具有类同性,例如,其定性指标也体现为由三级指标组成的树形结构,其中一级指标也大体上根据《纲要》对法治政府的内在标准进行设定,依次为“政府制度建设”、“深化行政管理体制改革”、“行政决策”、“行政执法”、“行政服务”、“行政监督”、“行政救济”和“法制教育与组织保障”。为方便行文,下文在比较各省市出台的法治政府建设指标体系时,排除了《马鞍山市建设法治政府定性定量指标(2009-2013)》;文中所称“7省市”,特指深圳市、湖北省、温州市、苏州市、辽宁省、沈阳市和广东省。


[vi] 陈洪波主编:《法治政府建设理论与实务——<湖北省法治政府建设指标体系(试行)>培训教程》,湖北人民出版社2010年8月版,第288页。


[vii] 参见时任湖北省政府法制办公室党组书记、主任的陈洪波先生所著:《全面推进法治政府建设的重大决策——<湖北省法治政府建设指标体系(试行)>解读》,载陈洪波主编:《法治政府建设理论与实务——<湖北省法治政府建设指标体系(试行)>培训教程》,湖北人民出版社2010年8月版。


[viii] 对《纲要》的上述评价,请参见罗豪才、宋功德:《链接法治政府——<全面推进依法行政实施纲要>的意旨、视野与贡献》,载《法商研究》2004年第5期。


[ix] 除上述满意度指标外,《广东省法治政府建设指标体系(试行)》(广东省人民政府令第184号)还设置了人大代表、政协委员对行政机关接受监督工作的总体满意度,以及新闻媒体对行政机关接受监督工作的总体满意度两项指标。


[x] 钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟:《法治评估及其中国运用》,载《中国社会科学》2012年第4期。


[xi] 上述两种模式的概括,参见戴耀廷:《香港的法治指数》,载《环球法律评论》2007年第6期。


[xii] 陈林林:《法治指数中的认真与戏谑》,载《浙江社会科学》2013年第6期。


[xiii] 这里借用了关于公共管理改革结果的四层次说。有学者认为,公共管理改革的结果可以依次分为四个层次:一是操作性结果;二是作为过程改进的结果;三是作为制度改进的结果;四是作为一种构想的实现结果。参见[英]克里斯托弗·波利特、[比利时]海尔特·鲍克尔特:《公共管理改革——比较分析》,夏镇平译,上海译文出版社2003年10月版,第91页。