【友情提示】建议本网站用最新版本谷歌、火狐、ie、360极速模式等浏览器浏览
浙江省社会科学院法治政府建设专业机构评估工作领导小组办公室

资料荟萃
当前位置: 首页 > 资料荟萃
郑方辉、卢扬帆:法治政府建设及其绩效评价体系
时间:2018-05-28 14:49:16

原载《中国行政管理》2014年第6期
作者:郑方辉 卢扬帆 华南理工大学


        党的十八届三中全会指出,要“加强社会主义民主政治制度建设,推进法治中国建设,强化权力运行制约和监督体系”。事实上,2004年,国务院已颁布《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出了建设法治政府的目标。为推进此项工作,2010年,国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中,进一步要求强化依法行政工作考核,科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系,与此同时,有学者提出,为衡量法治建设发展水平,应构建“法治GDP”[1],并纳入到政府绩效考核中。据不完全统计,目前全国内地已有16个省级政府出台了相关的考核办法,将目标式考评作为法治政府建设的手段和驱动力。但近几年的实践表明,这种理念与作为面临理论逻辑的悖论与现实困境。系统厘清法治政府建设、法治政府评价、法治政府绩效评价的逻辑关系,构建法治政府绩效评价体系是推进法治政府、法治中国建设的客观要求。


  一、法治政府建设及评价
  “法治”一词在我国先秦法家的著述中已有出现,但与法家“君主用法律统治臣下和民众”的理念不同,现代意义上的“法治”(rule of law)是指“法律的统治”,即“所有的机构,包括立法、行政、司法及其他机构都要遵循某些原则。上述原则一般被视为法律特征的表达,如正义的基本原则、道德原则、公平和正当程序的观念。它意味着对个人的最高价值和尊严的尊重”。[2]

  (一)“法治政府”内涵
  “法治政府”是“法治”的重要组成部分,某种意义上亦为法治得以实现的基础——正如学界的共识,法治“不但是指政府要维护和执行法律与秩序,而且政府本身也要服从法律规则,它本身不能漠视法律或为自己的需要而重新制定法律”。[3]与立法和司法相比,政府的作为范围广泛,内容丰富,并且直接面对社会大众,具有持续性、主动性、灵活性等特点,政府权力一旦失去约束,那就相当于“溃堤”。但对政府权力的制约并非易事,正因如此,过去一个多世纪以来,追求“法治政府”的梦想,建设“法治政府”成为世界潮流。[4]

  我国亦不例外。建国之初,国家制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和其他一系列法律、法令;1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》以及随后制定的有关法律,规定了国家制度的基本框架,确立了国家法制的基本原则,但之后20年进入低谷。“文革”结束后才重新开始了法治政府建设的历程。1993年,党的十四届三中全会提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事”;1996年,八届人大四次会议提出“依法治国,建设社会主义法制国家”的构想;1997年,党的十五大明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的宏伟目标;1999年,九届人大二次会议通过宪法修正案,在宪法中增加了“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的规定,同年,国务院发布全面推进依法行政的决定;2002年,党的十六大报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”;2004年,国务院发布全面推进依法行政纲要,提出用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。2007年,党的十七大报告要求法治政府建设取得新成效。2008年,国务院作出了《关于加强市县政府依法行政的决定》,进一步要求加快法治政府建设进程。

  “法治政府”的核心内涵是依法行政。同时还包括以下原则:一是行政合理性原则。即行政机关的行为应在合法的前提下合理,换言之,行政机关的自由裁量要合情、合理、恰当和适度。二是信赖保护原则。当公民、法人或其他组织因为信赖行政机关及其管理活动而安排自己的行为、投入一定的成本后,前者即产生了信赖利益,行政机关此时不得随意变更相关的行为或计划,除非对相关的损失进行补偿。三是正当程序原则。即任何人不应成为自己案件的法官,以及在受到惩罚或其他不利之前应有公正的听证或其他听取其意见的机会。


  (二)法治政府评价
  法治政府评价是法治政府建设的客观要求。为推进法治政府建设,2010年,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,明确要求加强依法行政工作考核,科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系,将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。这种做法旨在构建体制内自上而下的刚性约束机制,把法治政府建设的成效纳入地方政府的“成绩单”。

  理论上,法治政府建设目标是国家发展目标不可或缺的组成部分,也是法治政府评价的标杆和基础。2010年,国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中,提出了我国法治政府建设的五项目标指向:规范行政立法,科学民主决策,公正文明执法,完善政务公开和明确有力监督。

  围绕上述目标,一些地方政府尝试构建法治政府评价体系与机制(如表1所示)。从文献上看,2007年,《宣城市人民政府关于印发宣城市依法行政考核指标体系的通知》是法治政府评价的最早官方范本,2008年,杭州市余杭区公布内地首份区域法治指数。[5]至2013年,全国内地过半省级政府出台了相关的考核办法。其主要特点:一是2008、2009年国务院法制办先后与湖北省政府、深圳市政府、重庆市政府签订推进建设法治政府的合作协议,三地在全国率先开展试点工作。以地方政府规章的形式,深圳于2008年底出台全国首个地方性法治政府建设指标体系。之后,湖北省政府于2010年、广东省政府于2011年(2013年修订)发布了《法治政府建设指标体系(试行)》,2011年,湖南省出台了《湖南省法治政府建设十二五规划》,而其他省份均是以通知、意见等形式发布有关办法。二是各省级政府相关办法发布主要集中于2011年,明显是贯彻与衔接2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》的文件要求,但北京、天津市政府早在2004年已发布有关全面推进依法行政的实施意见,呼应2004年国务院发布的全面推进依法行政纲要。三是各省(直辖市、自治区)的做法基本相似,为目标性年度考核,但不乏特色,如与干部考核挂钩、公布考评结果。四是采用政府规章形式公布法治政府建设评价体系的湖北省与广东省,考评对象是地级以市政府以及省政府部门。

表1   全国省级政府法治政府建设及评价文件

省份 有关官方文件名称及颁布时间 考核评价内容及特点
北京 《北京市人民政府全面推进依法行政实施意见》(2004)及《关于加强法治政府建设的实施意见》(2011) 市政府每年对16个区县政府依法行政情况进行考核。

天津 《天津市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》(2004)及《关于加强法治政府建设的实施意见》(2010) 与改革发展稳定同步考核,纳入目标考核体系。

河北 《河北省人民政府关于推进依法行政加强法治政府建设的意见》(2011) 年度进行考核,并向社会通报考核结果。
内蒙古 《内蒙古自治区人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》(2011) 要求旗县级以上人民政府要不断建立健全考核机制。
辽宁 《辽宁省人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》(2011) 与干部考核挂钩,作为奖惩任免的重要依据。
江苏 《江苏省人民政府关于加快推进法治政府建设的意见》(2011)及《江苏省法治政府建设阶段性工作目标考核评价办法》(2012) 包括转变职能等7个方面。
浙江 《浙江省人民政府关于推进法治政府建设的意见》(2006) 没有涉及指标内容。
广东 《广东省法治政府建设指标体系(试行)》(2011)以及《广东省依法行政考评办法》(2013) 2013年修改为8项一级指标。邀请人大代表等参与评价。
福建 《福建省2011年推进依法行政建设法治政府工作要点》(2011) 提出依法行政绩效评估概念。
湖北 《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》(2010) 160个具体指标构成。
湖南 《湖南省法治政府建设十二五规划》(2011) 要求自上而下,逐步推进。
广西 《广西区政府关于加强法治政府建设的实施意见》(2011) 没有涉及到指标内容
重庆 《重庆市人民政府关于加快建设法治政府的若干意见》(2010) 要求逐步开展核评价。
四川 《四川省人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》(2011) 作为目标、绩效考核的内容。
贵州 《贵州省人民政府关于加强法治政府建设的意见》(2011) 年度考核。
青海 《青海省人民政府关于印发加强法治政府建设行动方案的通知》(2011) 没有涉及到内容


二、法治政府绩效评价
  有组织就有评价。作为组织管理的核心环节和基本手段,法治政府评价是对法治政府建设水平的评估和目标实现程度的检验。理论上,以体制内自上而下的目标式考核推进此项工作的执行力是行之有效的手段,但从各地考核办法及实践中不难发现,现行的考核目标导向、功能定位、路径方式以及与其他各项考评的关系并不清晰。这样,虽然自2011年甚至更早,全国部分地方政府已尝试将法治政府评价纳入综合考评体系中,但事实上大多流于形式,难以落实。个中缘由,不仅仅是技术体系的不完善,或者是社会条件的不成熟,更在于组织内部考评涉及到复杂体制格局和利益关系。也正因如此,理论悖论与现实矛盾强化了全社会对法治政府绩效评价的期望与需求,或者说,基于法治的内在要求,从法治政府评价到法治政府绩效评价是建设法治政府的必然选择。

(一)法治政府目标考核特征与局限
  简单而言,探索中的我国法治政府评价即是政府法治的目标考评,作为体制内考核系统的一部分,目的在于提高政府法治的执行力。受制于高度统一的体制与目标考评的思路,全国地方政府实践有着高度的趋同性,其主要特点如下:

  首先,评价组织权统一,以自上而下评价为主,评价主体单一。评价权、评价组织权是评价的核心元素,决定评价的目标与路径。现行体制下,我国体制内法治政府评价权为上级党委与政府,一般成立以党委书记为组长的领导小组,下设办公室拥有评价组织权,但基于体制内的惯性做法与此项考评的专业性和导向性,办公室通常设于政府法制办(所谓牵头单位),换言之,政府法制办拥有事实上的法治政府评价组织权。这一模式决定了评价主体单一性,以及自上而下的强制性特征。目前一些地方,如广东省的考评办法中要求引入社会人士或委托第三方专业调查,但亦由政府法制部门组织。

  其次,强化过程控制,评价内容类似,指标体系庞杂。过程与结果具有相对性。法治追求程序的合法性,但从管理学的角度,过程服务于结果,并且过程意味着成本,甚至成为推卸责任的手段。由于强化过程控制,目前各地的做法,无例外对应于国务院相关的两个文件要求,将过程的节点分解,转化为评价内容与指标,体系庞杂。包括制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、社会矛盾防范和化解、行政监督、依法行政能力建设、依法行政保障等几个方面。如广东省采用8项一级指标、40项二级指标,108项三级指标,深圳市新近修订的指标体系有12个大项、44个子项、225个细项,湖北省则有160个三级指标。

  最后,评价结果应用有限。结果应用才能发挥评价驱动进步的功能。尽管各地考评办法均列有评价结果应用一节,包括内部通报、纳入政绩考核、媒体公开等,但从实际情况看,大都无法兑现。从技术层面看,庞杂的指标体系决定其不可操作性,继而影响评价结果的公信力,加之体制内部牵制,各地事实上对评价结果应用不了了之。
  上述现象具有必然性。由于我国推进法治政府评价的时间尚短,对这一工作的“绩效”进行系统评析为时尚早,但不论从理论的视野,还是各地的实践来看,体制内目标式考核存在的困惑和问题备受关注,概括起来不外乎两个方面:

  一是理论悖论。法治政府评价本质上是自上而下的目标考核,理论上假设目标本身的正确性,指向法治政府“正在建设什么”,并非“应该建设什么”,目的在于提升下级政府(部门)法治的执行力,局限于组织内部的上下关系。应该说,源自上世纪50年代企业管理的目标管理理论具有革命性的意义,但企业的目标是单一的(即所谓长期利润最大化),组织内部的权责关系清晰,并最终由消费者选择,或者说,企业目标管理亦是构建于外部消费者选择的基础上。而政府目标具有多元性,在缺失政治市场的条件下,政府组织是一个相对封闭的体系,“对上负责”的特点导致缺乏不断改善与调整目标的动力,更难以形成对目标的纠错机制。况且,法治是民主的范畴,指向政府与社会、公民的关系,不是纯技术问题,法治政府目标评价的技术功能与法治内涵的民主价值形成悖论。因为由政府来评价政府的法治职能实现程度本身是对法治的肢解,即使针对下级政府(部门)。

  二是现实困境。评价主体单一导致公信力不足、指标体系庞杂导致操作性不强固然为目前法治政府评价的现实难题,但更为棘手是问题是,在目前我国自上而下、形式多样、五花八门、各自为政的考评格局中,法治政府评价的地位是什么,它与其他考评关系怎样决定其生命力和公信力。纵观体制内各种考评,作为一种管理手段,正面的功能是以考评驱动工作,强化责任意识,促进目标完成。但基于部门利益,争取考评组织权成为部门权力的理性选择。所谓组织权,即组织内部部门在职责范围内决定事务、支配和影响部门或者集体行为的权力。竞相争取考评组织权,实质上是部门之间的利益博弈。当然,过程控制性的考评亦是推诿与回避责任的手段。正因如此,为减少重复考评,减轻基层负担,2013年广东大规模清理考核检查和评比表彰,对原有省级考评459项进行规范,保留35项(包括法治政府评价),合共近3000项指标(其中仍有七成是重复或相近的),但从目前的情况看难以落实,个中原因涉及到顶层设计和部门利益。即使就技术层面而言,各地法治政府评价普遍存在的诸如“依法向本级人大及其常委会报告工作,自觉接受权力机关的监督,积极配合人大及其常委会的询问、质询和执法检查”之类指标,究其是为了伸张部门权力还是为促进法治政府建设备受质疑。况且,法治政府评价虽由党委领导,但党委部门不纳入评价对象这种设计忽视了我国特殊的国情与体制,更何况作为评价牵头机构的政府法制办本身即为评价对象。


(二)法治政府绩效评价需求与导向
  目标考评的局限性与现实困境客观要求法治政府评价必然转变理念与方式,以推进法治政府建设,回应社会期待。法治政府绩效评价顺应此种趋势,成为一项现实选择。按照我们的理解,法治政府评价是对政府决策与行为符合法律程度的评判,以及对政府依法行政所形成的社会影响力的评价。所谓法治政府绩效评价,是基于政府绩效评价的理念与导向,以特定政府(部门)为评价对象,对其在建设法治政府方面的效果性、效率性、经济性与公平性的综合测量与评判。逻辑上,法治政府绩效评价是政府绩效评价的组成部分,它涵盖了政府整体、政府部门、政府支出、政府政策绩效评价等范畴,并与它们形成为一种矩阵结构。

  绩效评价源自于企业人力资源管理,上世纪50年代后广泛应用于政府管理领域。学术界普遍认为,绩效包含了效率,但比效率的内涵更丰富,外延更广泛。尼古拉斯·亨利指出:“效率指以最少的可得资源来完成一项工作任务,追求投入与产出之比的最大化。而有效性则是指注重所预想的结果”。[6]相对于法治政府评价,法治政府绩效评价针对政府法治的理想职能实现,不仅是效率、效益维度,而且更凸现效果、回应性和公平性,以及政府服务的质量。从法治政府评价到法治政府绩效评价具有必然性,折射了民主的进程。

  首先,法治政府绩效评价强化公众满意度导向,是民主范畴的技术工具,涉及政府与公众的本质关系,旨在提升政府的公信力,与法治政府内涵一脉相承。目标评价为组织内部评价,假定了上级目标的正确性,而政府绩效评价强调公众对目标的认同性,涉及组织内外的关系,换言之,政府目标是什么,应该如何制定由公众决定与检验,公众满意不满意为政府作为与公共政策的最终标准。1992年,美国《政府绩效与结果法案》的主要目的,即是将政府(部门)绩效的重点放在关注结果、服务质量和公民满意度上,这也是法治政府的根基。本质上,建设法治政府是手段不是目的,目的在于建设人民满意的政府。当然,目前各地法治政府评价中或多或少加入了公众参与内容,如广东省考评办法中要求“邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和其他有关方面的代表参加”,构成面向社会的外部评议格局,某种程度上包含了公众满意度的要求。尽管公众的参与程度有限,外部评议的比重较低,并且由行政机关主导,但这种做法体现了绩效的理念。

  其次,法治政府绩效评价强化结果导向,要求过程控制服务于法治结果,是关键指标评价,可实现评价技术的科学性与可行性。奥斯本认为,政府绩效评价是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府;改变以过程为导向、谋求以结果为导向的控制机制。法治政府绩效评价隐含着以政府法治职能为依归,是政府作为的结果,或者说,界定政府法治职能是政府绩效产生的前提。结果导向并非对过程否定,而是对过程的导航,因为过程可能出错,并且产生成本。因此,绩效的关键内容(指标)是政府为履行其职责做了什么(output)、成效如何(outcome)、是否实现公民满意(satisfaction),评价应该量化并能有效识别差距。但目前各地法治政府评价的指标体系繁杂,并大都为过程性指标,难以量化,评价结果一定程度上取决于谁来组织评价,即所谓话语权。如湖北省考评指标体系中,有“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制基本建立”之类三级指标,广东省考评指标体系中,有“定期组织行政机关工作人员学习通用法律知识;对行政执法人员的法律知识培训每年不少于1次”之类三级指标,这类“指标”与绩效评价的理念格格不入。

  最后,法治政府绩效评价强化评价权与组织权统一,以及多元评价主体,超越政府部门和上下级格局,以评价过程与结果公平倒逼结果应用及法治政府目标实现。评价主体、评价意义和指标体系被视为政府绩效评价的三大主题,也是法治政府绩效评价的核心问题。逻辑上,作为组织内部自上而下的考评必然为目标评价。为避免角色冲突,凸显政府公信力,政府绩效评价本质上为外部评价,或者说,评价主体为非政府组织,包括立法机构、第三方组织等。但政府绩效评价涉及全面、准确、及时、权威的政府信息,即便是开放的环境中,评价仍需依赖于政府的协同。这样,多元评价主体是最为现实的选择,它不仅实现评价权与组织权的统一,而且满足评价对数据信息的需求。就法治政府绩效评价而言,由政府法制部门牵头单位(组织权)的评价组织具有正当性与可行性,但不可避免受其他平级政府组织及部门的制约,本身亦为被评的对象。因此,现行体制下,由人大主导、政府法制部门协同、第三方实施的评价模式是有效的路径。也唯有如此,才可能扩大公众参与,优化指标体系,强化评价过程的公正性,提高评价结果透明度和公信力,真正驱动法治政府绩效提升及法治政府、法治社会目标实现。


三、法治政府绩效评价体系
  从方法论看,法治政府的绩效评价涉及两个基本问题:一是何为法治政府,二是如何评价,后者要求构建法治政府绩效评价体系。所谓“体系”,是指若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体。作为政府绩效评价的组成部分,法治政府绩效评价对象是政府,指向政府整体(一级政府)、政府部门、政府项目和政府政策等,在我国体制中,甚至可包括党委及部门。逻辑上,法治政府绩效评价体系即为政府绩效评价体系,包括理论体系、技术体系、组织体系、内容体系、制度机制、智能化实现,等等。两者的理念导向、目标定位、技术方法、组织流程一致,差异在于评价内容及其指标体系。一般而言,理论体系是评价基础及导向,技术体系是实现评价的工具和手段,组织体系和制度机制是评价的保障。

(一)理论体系
  法治政府绩效评价的理论体系涵盖了法学与政府绩效评价涉及的学科理论,后者包括经济学、行政学、政治学、管理学、统计学、信息论与计算机科学等,属多学科交叉的领域,学术界已有广泛地讨论。如经济学的经典理论,尤其是有关政府职能定位理论服务于评价政府“什么”,也就是宏观层面上“为什么需要政府”,“需要什么样的政府”,即政府职能边界问题(评价以界定政府职能为前提)。正如布坎南所言:“如果没有宪法的限制,民主政府会过度膨胀和变得扰民”[7];绩效源自企业,政府绩效评价对管理学的需求是“为什么要提升绩效”、“绩效是什么”。对企业来说,绩效提升意味着效率和效益提高,也就是利润增加;但于政府而言却并非如此简单。尼古拉斯·亨利认为,私营部门已经有现成的底线衡量标准——边际利润,但公共部门未必如此,因为政府目标并非利润最大化,现代市场经济条件下,正是市场失灵或不可作为才需要政府,这样,为什么要提升政府绩效比企业的理由复杂得多。技术科学满足政府绩效评价中“如何实现评价”的难题。但一般认为,政府绩效为公共管理或公共行政学范畴,也就是政治学与管理学交叉领域,从政府绩效评价的历史渊源及轨迹来看,涉及评价主体、评价动因,甚至政府绩效内涵结构演变等,有赖于公共行政学和政治学的理论支撑。“绩效评价的成功有赖于强有力的政治支持”。[8]

  很显然,法治政府绩效评价涉及法学。法学对于法治政府绩效评价的理论支持表现在两个方面。一是本体论。法学理论提供了法治政府绩效评价内容范畴指向,如行政立法、行政决策、行政执法、行政监督等,亦为评价标准导航,如平等、秩序、效率、公正等。二是认识论。法学有关“如何认识法律”理论为法治政府绩效评价的客观性奠定了基础,有关法律认识主体理论为公众参与评价和体现公众满意度的评价导向提供了理论支持。当然,在学科及理论相互渗透及交叉的趋势下,法学与其他相关学科理论难以截然分开。正是这种特征,围绕目标需求,经过各学科的整合,进而产生新的理论——法治政府绩效评价学。


(二)组织体系
  法治政府绩效评价的组织体系与政府绩效评价组织体系具有共同性,主要涉及评价主体、评价对象、评价流程、组织模式、结果应用等内容,一般由具有规章性质的评价管理办法进行约定。一是评价主体,即“谁来评价”。可分为内部主体与外部主体,是评价公信力与生命力所在。理论上,法治政府绩效外部评价体现“政府绩效”与“法治政府”的双重属性,有效回避政府评政府的角色冲突,是目标考核向绩效评价转变客观要求。但基于现实条件及评价对数据信息的要求,从可操作性角度,由上级党委(人大)主导(作为评价主体),政府法制部门协同,第三方实施为可行的路径。二是评价对象,指肩负法治政府建设职责的责任主体,包括一级政府、政府部门,或者政府首长及其他公务人员。明确界定评价对象是法治政府绩效评价的前提。三是组织流程,即评价路线与节点。流程合理与程序正当是政府绩效评价的基本要求,优化评价流程意味着提高评价本身的绩效,减轻基层负担,但又可能导致程序不当、信息缺失或失真。可行性办法是建立评价数据库,实现政府内部信息共享。四是结果应用。评价是手段非目的。结果应用是达成提升绩效目的不可或缺的环节。但目前体制下,评价结果应用的主导(组织)权集中于组织、人事部门,它们本身为评价对象。

  法治政府绩效评价组织体系一般由评价管理办法(依法行政)来规范,涉及评价主体行为和职责,以及部门利益格局,核心在于界定及约束评价组织权。从我国目前现实情况看,评价管理办法制订由法制部门主导,社会与公众参与不足。对于法治政府绩效评价一些核心问题,如目标导向、功能定位、管理体制缺乏阐述与共识。一些地方的管理办法不成熟不完善,一两年即变(如广东省分别于2011年和2013年出台了法治政府建设指标体系及其考核办法,仅仅两年指标体系已有较大变化),从而失去评价引导政府作为的基本功能。


(三)技术体系
  法治政府绩效评价的技术体系包含指标体系、指标权重、指标评分、评价周期与技术路径等要素,其中指标体系备受关注。事实上,指标体系只是服务于评价目的与理念的工具。从政府绩效的内涵及技术上的可行性看,源自上世纪60年代美国会计总署的3E及4E指标结构已成为“分析绩效最好的出发点,因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上,并且这个模式是可以被用来测评的”。[9]而有关指标权重及评分的方法,学界广泛采主成分分析法、层级分析法、数据包络分析法、模糊数学分析法、神经网络分析等工具。针对目前国内的一些做法,我们以为,法治政府绩效评价的技术体系应该厘清以下关系:一是评价指向政府法治职能的相关政策与作为,包含产出、效果与投入等,终极标准在于人民满意;二是法治政府绩效评价是关键指标评价,并非日常工作考核,庞杂的指标体系是过程式的目标考核的结果反映;三是政府绩效评价针对增量,即评价周期内的变化量,指标权重对评价结果的影响可进行实证检验;四是基于政府政策及作为效果的滞后效应,评价周期直接影响评价结果,法治政府绩效评价未必为年度评价;五是政府绩效评价本质上是主观评价,任何评价都是一家之言,垄断评价权不如开放评价资源,推进多元评价主体。

  就指标体系而言,深圳市、湖北省、广东省是目前正式出台《法治政府建设考评指标体系》的地方政府,共同的做法是依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》指引,对依法行政的意识和能力、制度建设、行政决策、行政执法、政务公开、监督和问责、化解社会矛盾等七个方面、二十余项具体要求进行分解,转换成一百、两百多项指标,应该说,这类指标体系离法治政府绩效评价要求还存在较大的距离。


(四)内容体系
  内容体系是法治政府绩效评价不同于政府绩效评价其他组成部分的差异所在,也是指标体系设计的主要依据。根据国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》、《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》以及《关于加强法治政府建设的意见》等相关文件中的具体要求,作为目标考评的法治政府建设评价内容包括:一是行政立法,即行政机关制定规范性法律文件的行为。衡量的指标如遵守法定权限和程序,公众参与政府立法的制度和机制等;二是行政决策,即行政机关在为本辖区内提供社会公共服务的过程中作出重大决策的行为。评价指标包括决策过程是否包含了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等基本程序环节等;三是行政执法,即行政机关执行法律的行为。评价指标如执法权限合理界定、执法责任明确,执法经费保障,政府信息依法公开等;四是行政监督,包括了内部监督和外部监督。评价指标包括审计、监察等部门依法独立行使监督权的制度化保障,行政机关自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督等。[10]

  但从政府绩效评价的视角,根据政府绩效评价的理念与导向,我们以为,构建主客观指标相结合的法治政府绩效评价指标体系是现实选择,这一体系可包括制度建设、过程保障、目标实现、法治成本、公众满意等