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浙江省社会科学院法治政府建设专业机构评估工作领导小组办公室

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毛伟:法治政府建设对经济增长的贡献及测算
时间:2018-05-28 14:47:31

原载《浙江学刊》2013年第6期
作者:毛伟   浙江省社会科学院


 
一、政府促进经济增长的理论基础

        早期资本主义市场经济阶段,市场机制被认为是优化资源配置的完美方式,于是在宏观经济调控方面,资本主义政府普遍采取放任主义的态度。在经历多次经济危机和社会动荡之后,市场机制的缺陷和政府在宏观经济中的调控作用被逐渐发现。因而,即使在现代资本主义经济中,政府也被赋予越来越多的经济职能。作为社会主义国家和发展中国家,我们国家对公平与正义更加注重,政府对于实现经济和社会的可持续发展有着更加举足轻重的作用。与市场相比,政府对经济增长的作用主要体现在以下几方面。

        (一)政府干预有助于解决宏观总量的平衡问题
市场机制的优点在于通过价格变动能够将人的分散决策低成本地导向经济均衡。但这种均衡具有相当程度的自发性和盲目性,在动态条件下会导致经济总量出现周期性的波动,这也是早期资本主义经济危机频繁发生的根源。另外,在一些情形下市场机制并不能保证价格收敛于均衡点或者均衡条件下并未实现资源的最优配置。比如,当生产周期较长时,生产者只能把上一时期的价格作为本期的预期价格,致使价格不一定能收敛于均衡点,使得不同时期的产量出现大幅度的波动,即造成所谓的“蛛网波动”现象。解决此类现象需要依靠政府制定宏观经济政策、综合运用财政、货币等手段以减少经济波动的幅度和频率;需要依靠政府建立产品收储制度,以平抑价格和产量的剧烈波动。

       (二)政府规划有助于解决国民经济的长期发展问题
由于市场机制依靠价格变动来调节供需,因而这种调节具有短期性的特点,无法预测未来较长一段时期需求结构的变动以及整个经济的变化。因此,目前即使是最崇尚经济自由主义的资本主义国家也常常通过制定和实施经济计划来解决长期经济发展问题。长期经济发展本质上是经济结构的调整、产业结构的优化,但市场机制难以在短时间内调整和优化产业结构。因为随着经济的发展,分工的细化,资产的专用性进一步加深,资本和劳动在各产业间的转换更加困难,依靠市场来调节结构的时间会很长、成本会很高。因此,现代经济条件下政府干预经济的一个重要内容是通过制定和实施产业政策,来实现产业结构的升级。

       (三)政府是界定产权边界和维护经济秩序的有效方式
以谋求自我利益最大化为目标的经济人在市场中相互竞争,产生利益矛盾和冲突是不可避免的。然而市场本身却并不具备划分市场主体产权边界的机制和化解利益冲突的能力。因而需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人,以法律或政策的形式设定符合市场原则的“游戏规划”。比如,市场竞争的残酷性往往诱发人们铤而走险,从而产生侵犯他人权益的犯罪行为。在此情况下,市场是无能为力的,只有政府运用国家暴力才能防止和打击经济领域的违法犯罪行为。又如,社会经济生活中经常出现的个人理性选择导致集体性非理性行为,也即“囚徒困境”现象。“囚徒困境”的存在表明,在市场机制下对于个人而言最优的决策对社会而言却未必是最优的,需要政府制定产权保护制度和激励兼容机制,以使行为人的个人利益与社会利益相一致。

       (四)政府是实现公共物品供给和纠正外部性的有效方式
经济学上称具有非排他性和非竞争性的物品为公共物品。非排他性是指一个人消费了一单位某种物品并不排除他人对此物品的消费。非竞争性是指一个人消费了一单位某种物品并不减少他人对此物品的消费。典型的公共物品有国防、航标灯、法律、环境保护等等。公共物品的特性决定了对公共物品的消费进行分割是不可行,因而个人无法通过向他人提供公共物品来获利,其结果便是所有人都不愿向大众提供公共物品。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共物品的供给,以满足社会经济生活的客观需要。外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果,而这种效果并没有通过货币或市场交易体现出来。如果这种效果表现为市场主体可以无偿地取得收益则称之为正外部性,常见于经济生活中的“搭便车”现象,即消费公共教育、公用基础设施、国防建设等公共产品而不分担其成本;相反,如这种效果表现为当事人蒙受损失而得不到补偿则称之为负外部性,如污染等破坏自然环境的行为。通常解决外部性问题,需要依靠国家通过制定税收、补贴以及行政管制等政策对外部性行为进行修正,以最大化社会福利。


二、法治政府与市场经济的关系

       市场失灵为政府干预提供了理论依据,但是同样存在着“政府失灵”的可能性。政府失灵主要表现为政府决策的无效率、政府机构运转的无效率以及政府干预的无效率。斯蒂格利茨把政府失灵的原因归结为三个方面:(1)信息不完全。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据,政府对信息的掌握和处理总是需要支付一定甚至很高的成本的。由于现代市场经济活动的日益复杂,使得政府信息不完全的程度进一步增强。(2)政府官员的道德风险。不论直接民主制,还是代议制政府,民众与政府之间是一种委托与代理的关系。政府干预有效的一个前提条件是它应该作为社会公共利益的化身对市场运行进行公正无私的调控。然而作为委托人的公众和作为代理人的政府官员的利益并不总是一致的,因而现实经济生活中政府部门谋求部门利益最大化和政府官员寻租腐败等现象屡见不鲜。(3)难以预期私人部门对政府计划的反应。政府干预的成败不仅取决于政府官员的动机也取决于私人部门的反应。特别是政策执行博弈中的“上有政策,下有对策”现象甚至会使博弈结果与政府行为的最初动机完全相反。比如向老年人近乎免费的医疗服务,然而急剧增加的医疗需要却最终迫使该计划中止,等等。

        如何使政府在纠正市场失灵的过程中避免自身失灵?加强法治是关键。首先,市场经济要能够高效率地运行,必须以法治为前提条件。竞争是市场经济的基石和灵魂,只有通过市场竞争,才能优化配置社会资源,才能实现合理分配社会收入,才能有效保护消费者利益。现代市场经济中“非人格化交易”已成为重要的交易方式。在这种交易中,买卖双方不一定熟悉、甚至都不认识对方,这就需要第三方(通常是政府)来公平地监督合同的执行。现代法治正是用一套符合公认基本正义的法律来规范人们的行动,以确保市场竞争的公平公正,从而支撑起非人格化的现代市场交易。其次,法治不仅要约束经济人的行为更要对政府的行为进行约束。国家或政府的行为往往是带有强制性的公共权力。政府作为一个特殊的阶层也具有一定的利益诉求,并且政府的政策制定具有对社会稀缺资源进行权威性分配的功能。在法治缺失的情况下政府对利益的不正当追求往往导致公共政策的定背离公共责任,国家权力成为了个人权利的最大侵害者。因而需要依靠法治约束政府行为、控制行政权的任意扩张,为经济发展创造更加稳定和透明的制度环境。

       正是认识到法治对于社会主义市场经济的重要性,2004年国务院正式发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)中明确提出:全面推进依法行政,建设法治政府。《纲要》没有明确提出什么是法治政府,但通过对《纲要》的分析可以发现法治政府的内容主要围绕依法行政来展开,包括以下几方面:转变政府职能,深化行政管理体制改革;建立健全科学民主决策机制;提高制度建设质量;理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范行政执法行为;积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制;完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督;不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力;提高认识,明确责任,切实加强对推进依法行政工作的领导。上述方面基本体现了“法治政府是依法组成并且依法治理,依法行使行政权力的政府”这一一般性定义,同时也从三个方面表现出了明显的中国特色:第一是转变政府职能。尽管我国已经基本建立起社会主义市场经济体制,但一些政府的职能仍然具有计划经济时代的印记,因而转变政府职能也构成了我国法治政府建设的重要内容。第二是完善行政监督制度和机制。改革开放以来,随着我国社会主义民主与法制建设的不断发展,已经初步形成了具有中国特色的多元化行政监督体系。但我们也必须看到这一体系仍然是比较薄弱的,还需进一步加强人大、政协的民主监督,严格人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督,认真贯彻行政复议法以及强化专门监督和社会监督。第三是提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。由于我国公务员考试在进入21世纪之后才趋于成熟和稳定,因而在当前的国家行政机关中有相当数量的公务员没有参加过公务员考试,法律意识和法律素养相对薄弱,需要采取自学与集中培训相结合的方式加强通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识的学习。


三、法治政府建设对经济增长贡献率的测算

        前文从理论上论述了政府作用于经济增长的内在机制以及法治是这一机制得以运转的根本保证,使得法治政府建设对促进经济增长的重要性得以论证。但是仅从理论上认识到法治政府建设之于经济增长的重要性仍是不够的,还需要定量地估算这一促进作用的程度。要达此目的需做两个方面的工作:一是建立法治政府评价指标体系,二是运用经济计量学估算法治政府建设绩效对经济增长的贡献度。

(一)法治政府指标体系
       法治政府建设绩效评估需要以法治政府指标体系的建立为基础。法治政府指标体系是指通过对法治政府的精神实质进行深入剖析和科学概括的基础上,把法治政府的内在要求分解、细化和量化,转化为一个个可以测评的指标。① 如此,我们便找到了一个较为客观的衡量标准,可以以此来测量和评价一个国家或地区依法行政的状况;进而可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位和比较,以便激励先进、鞭策后进。法治政府指标体系的构建需要遵循一定的原则。(1)精炼。法治政府的涉及面极其广泛,众多社会因素都与法治政府有或多或少的关联,但这些因素与法治政府的关联程度差异很大,只有那些能够直接反映法治政府内在要求的要素才能被纳入到指标体系之中,指标的选择必须要有充分的代表性和典型性。(2)科学。法治政府指标体系也不可能是一些指标和数据的简单组合,而应当是一个结构合理、逻辑严谨的有机整体。法治政府指标体系框架的构建,每一部分权重和分值的确定必须要有可靠的依据,要能够真实、客观、有效地反映法治政府建设的现状和水平。现有的省级法治政府指标体系普遍采用三级结构。例如,湖北省的指标体系包括8个一级指标,35个二级指标,160个三级指标;广东省的指标体系包括8个一级指标,34个二级指标,74个三级指标。湖北省的一级指标包括:政府职能界定与机构职责配置、制度建设、行政决策、行政执法、行政服务、社会矛盾的防范和和解、行政监督、依法行政能力建设。广东省的一级指标包括:强化公共服务能力、坚持科学民主依法决策、提高制度建设质量、严格规范行政执法、依法妥善化解行政争议、完善行政权力监督制约机制、强化依法行政观念与能力、落实推进依法行政保障措施。但现有指标体系只做定性分解,未作定量赋值,可操作性不足;并且指标体系中缺少社会对行政机关依法行政水平和能力评价的主观性评价指标。为了弥补这两个缺陷,浙江省法治政府评价指标体系不但对各项指标和权重进行了定量化赋值,而且加入了社会满意度等主观评价指标,指标体系的科学性和可操作性大大增强。

(二)经济计量模型
        在得到法治政府指数后,如要获得法治政府绩效对经济增长促进作用的贡献率,需要借助于经济计量模型。经济计量学中计算贡献率的常用方法是建立基于柯布-道格拉斯生产函数的多元线性回归模型。通常建立如下形式的经济增长模型GDPi=AKβ1 iLβ2 iGβ3 i …,其中GDP 是某一地区的国内生产总值,A 是技术进步,K 是资本存量,L 是劳动,G 是法治政府指数,i可以表示时间也可表示地区。通常对这一生产函数的等号两边取对数,即得到形式为lnGDPi=α+β1lnKi+β2lnLi+β3lnGi+εi的多元线性回归模型。用最小二乘法可以获得β的估计值β^。进而利用公式R2=Σ(Y^i-Y)2/Σ(Yi-Y)2 进行拟合优度检验,以检验样本回归直线与样本观察值之间的拟合程度;用公式t*=β^j/V^ar(β^j)进行t检验,以检验解释变量对因变量的影响是否显著。
        对多元线性回归模型等号两边分别求关于i的导数然后同乘di,可以得到如下公式:dGDPi/GDPi=β1·dKi/Ki+β2·dLi/Li+β3·dGi/Gi+dεi,其中dGDPi/GDPi、dKi/Ki、dLi/Li和dGi/Gi分别为国内生产总值、资本、劳动和法治政府指数的增长率。从该公式可以看出,通过最小二乘法得到的βj即为各要素对经济增长的贡献度。以β3为例,如果β3越大,则相同法治政府指数增长率下经济增长的速度就越快。在获得各要素贡献度和增长率的条件下,我们通过在上述公式两边同时除以dGDPi/GDPi便可以得到各要素对经济增长的贡献率,以及法治政府相较与其它要素对经济增长的重要性。另外,运用上述方法我们还可以对某一地区不同时期的法治政府建设对经济增长的贡献度和贡献率进行比较,动态地把握贡献率的变化及其原因,以利于我们更好的提升法治政府建设绩效。
 
 
参考文献:① 袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,《国家行政学院学报》2006年第4期。