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浙江省社会科学院法治政府建设专业机构评估工作领导小组办公室

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夏利阳:法治政府的实践理性与评价体系建构
时间:2018-05-28 14:46:08

原文载《浙江学刊》2013年第6期
作者:夏利阳  浙江省法制办



在我国,通过法律知识传播和政治动员,法治国家、法治政府、法治社会等概念逐步走进了人们的生活。①
        

以行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法等重要行政法律制度实施为起点,2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。尽管文件对这一目标的时间设定、实现程度采取模糊表述,但在国家层面明确提出建设法治政府极具吸引力和冲击力,其昭示着执政者意图表达这样一种立场和承诺:建设人们所期待的能够尊重和遵守法律品质的政府。这一立场既表现为对人类法治文明发展成果的认同,也意味着各级政府将作出极大的努力实现转型。2012年党的十八大政治报告基于全面小康对民主政治发展的内在要求,明确提出到2020年法治政府基本建成,这一新的政治决断必然会引起人们对建设法治政府的更多关注,对各级政府而言亦是极大的挑战。

最基础也是最根本的挑战来自于,究竟什么是法治政府?其内涵外延,或者以此为基础的衡量标准、行动指南到底如何确立?应对这一挑战,我们所面临的困难,既有战略问题,也有战术问题。不知法治和法治政府为何物,就是个战略性的问题;不知如何科学合理地设计定性定量的法治评估体系,则是一个重要的战术问题。②

上述困难和挑战,可以进一步细化为如下的困境描述:基于体制改革、社会环境变化带来的压力和宪法力量的作用,从理性认知、政治决断到成为普遍化的地方实践,已动态地显示出建设法治政府运动在我国的蓬勃兴起。然而,法治政府的实践推进引发了一个现实尴尬:法治政府,在学者眼里或许不是复杂的问题(但事实上,学界有关法治政府内涵外延的讨论也远未形成共识),而在政府官员眼里却是“月朦胧、鸟朦胧”。尽管2004年的《全面推进依法行政实施纲要》似乎提出了推进依法行政、建设法治政府的基本领域,但其缺乏可操作化、技术化的引擎与行动指南;同时,在政府官员看来,建设法治政府背后是一个问题群,需要学界运用多学科的知识和方法来破解,但长期以来学科藩篱森严的传统却使得学界认为这些问题并不成其为学术问题或者表示不感兴趣。之所以产生这样的尴尬,固然有被诟病不断的所谓理论和实务两张皮问题,更深层次的原因则来自于我们对中国特色社会主义法治政府的内核尚缺乏充足的理论准备和实践设计。
        

从认识论的角度来看,法律和法治在本质上是一种实践理性,仅靠理论理性无法真正把握其内在。③ 因此,即使在理论构想层面完美至极,但一旦脱离实践和实际,所谓法治政府的建构仍毫无意义。不仅不同的国情、文化和社会价值观,法治政府的模式不可能同一,而且在法治政府成为中国各级政府努力的目标和方向之后,其具体运作状态和形式、内容就取决于地方政府以何种态度、选择什么途径推进,以及推进中遇到现实问题能否获得可行的答案。换言之,“法治政府”的内涵也是具有语境的,是一种结合了“地方性知识”的实践理性,在这样的背景下,通过理论和实务的互动来对其加以正当性、科学性的塑造和评价,便显得尤为关键。目前,地方政府的主动实践在工作要求转换为具体行动中产生的不少困惑,需要学术界的理论回答、决策层的系统设计以及制度上的明确规定。如:法治政府的理论渊源是一切权力应当受制约监督而不是恣意行使,那么是有为抑或无为?中国的法治政府与西方国家的法治政府之间究竟有哪些区别?以什么标准、什么方法来衡量和评判法治政府建设的状况?
        

行文至此,笔者以为,法治政府的地方实践能否得以快速持续推进,直接产生决定性影响的因素至少有三:其一,对“法治政府是什么”的理解。在学理层面,最低共识意义上的法治政府是受法律控制的政府,核心是政府的一切权力必须置于法律之下,而这种法律必须是集中人民意志、被人民所承认和尊重的法律。这一理解,实际上是亚里士多德有关法治双重定义的演绎,即已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。④ 在地方实践层面,由于现实与理想之间的巨大落差使法治政府成为一个模糊概念(如上段所述),立足于这一现实,要求我们对法治政府的理解不是停留在文本上的一般性概念解读,而是置于宪法体制构建下的本质认识。只有真正正确认识法治政府的实质并形成为统一的认识,才能使实践成为自觉和保持不断进步。其二,实践的源动力。地方政府的实践不能完全依靠外力作用,更重要的是内生动力。地方政府的实践动力既与认识的正确性和程度有关,也与体制环境直接相关,良性的体制能极大激发和激励地方政府的动力。不良的政治生态和体制环境则会消磨地方政府运用法治思维和法治方式实践法治政府理念的动力和信念。⑤ 其三,评价法则。建立一个好的评价制度,就等于树立了一根标杆和指挥棒,能够产生督促落实作用,也能够起到预测、引导的功能。至于这个评价法则怎么建,则是下文要着重论述的。
        

考察国内法治政府的地方实践,许多省市已将依法行政(法治政府)考核评价作为推动工作的手段,具体的评价模型架构上主要有三种:一是行政系统内部工作考核模型。这也是目前最常见、最普遍的模型,基本操作路径是:采取对照国务院文件有关工作要求和任务设置年度考评事项,如某项制度是否建立、某项工作有否开展等等,由考核小组通过听取汇报和查对材料后打分,评定优秀、良好、合格等级,最终纳入政府工作目标责任制考核。我们不能完全否认这种考核制度的作用,但其评定的分数和结果与实际状况不具有一致性,且由于纯系内部运作,在评定过程和结果上不具有正当性,如果公开评价结果必定是给公众发问授以口实。二是行政系统内部考评与民意调查相结合的模型。以深圳市的实践为例,在百分制中以前者占90%、后者占10%权重相加,这两项工作都由市政府法制办实施。这一做法的改进之处在于加入了外部评价,但由于内部考评的指标设置与前一种高度类同,加之外部评价的权重过低,仍然存在局限性。三是专业机构评估模式。以上海为典型代表,在该市,由市社科院作为评价机构建立评价指标体系,分行业、分领域采用问卷调查方式评价依法行政的状况。⑥这种评价模型的显著优点是评价机构的独立性,但其缺陷在于评价结果很大程度上基于被调查人的主观感受,信息不充分和主观波动性影响评价的真实性。
       

笔者认为,根据法治评估和政府绩效评估的基本理论,参考既有的实践,研究建立一个科学的法治政府建设状况评价体系,需要从评价体系应具有的要素出发,结合法治政府实践特点来寻找思路。根据笔者的观察,以下四大要素,或为其中之关键要领。
        

第一要素是可行性。任何一个评价体系首先必须是可行的,否则毫无实际意义。法治政府评价体系的可行性主要指确定的评价指标和评价方法能在合理期限内得出评价结果,大略应具备以下条件:其一,设定的评价指标和方法符合行政效率原则。如果评价体系的实施需要耗费大量人力财力和时间,那么这种先天不足的评价体系不久就会被淘汰。其二,评价指标可以定性化和定量化,而且以定量化评价为主,因为缺乏足够定量化的评价既不具有说服力,也难以对实践现状作直观描述,其评价功能就会显得脆弱。其三,量化评价需要采集的数据是现存的、可直接运用的,不需要加工制作。其四,评价体系以及评价的结果是可以公开的。能否公开是检验评价体系科学与否的一个标尺,科学的评价体系应该是开放的而不是封闭于行政系统内自我欣赏的。
        

第二要素是可信性。评价结果对于公众而言具有广泛的可接受度,应当建立在以下基础之上:首先,评价主体须具备可信性,这就要求具有中立性的专业机构参与评价,可以使行政系统的自我评价与外部评价形成相互参照,及时校正不适应的评价结果。其次,采集的数据是日常工作中按照相关规则如实记录形成的,最大限度地挤压水分,尽可能避免为评价需要而集中统计数据。如仅为评价需要而统计出来的数据,就会出现“假账”,评价结果自然可信度很低。再次,评价方法有科学依据为支撑。对同一事项采用不同方法评价方法其结果完全不同,如公众满意度调查采用电访和书面问卷调查会出现不同结果,因此需要确定合理的评价方法。
        

第三要素是可靠性。可靠性是可信性的前提,两者有关联但不等同。根据经验分析,保证评价结果的可靠性应当立足于:评价目的是正当的。众所周知,人的目的、动机决定行为,什么样的行为决定什么结果。建立和实施法治政府评价体系应当出于真正推动工作的加强和改进,并使其成为长效机制。评价主体具有足够的实施能力,包括人员力量和专业能力,并且是负责任的,如民意调查的样本应当保证足够的数量。被评价对象能够自觉服从和配合评价,不会采取消极甚至抵制的态度。政府能对评价实施工作提供必要的保障,如财政经费保障。
        

第四要素是可用性。建立法治政府评价体系的价值应当体现在评价结果的有效运用。可用性至少表现在三个方面:一是通过评价能够发现工作的薄弱领域和环节,以便于查漏补缺,促进法治政府的全面发展。二是评价结果能够进行历史比较和相互比较,从而产生鞭策作用和激励作用。三是通过专项评估(贡献率测算等)能够反映法治政府建设对经济社会发展的实际贡献。
        

综上,根据前文对法治政府实践理性的解读和评价指标建构的“四性”认识,笔者所主张的法治政府地方实践评价指标体系基本建设思路是:第一,评价指标的设计可以分两个层次:一类指标不宜过于繁杂,着眼于法治政府的关键,如制度质量、行政规范、执行力、透明度、廉洁度等;一类指标项下的二类指标应当注重设置量化指标,并允许根据情况变化作适度调整。第二,评价量化需要的数据力求客观真实、来源可靠。第三,采用三方评价相结合,即行政系统内部考评、专业机构评估、民意调查机构(公众满意度)评价,按权重计算相加。第四,三方评估之间的权重应当合理确定,并在实践中修正。总之,罗马并非一天建成,法治政府评价体系的建构也是一个不断打磨、提高的过程,希望通过一个科学的评价体系建构,能为法治政府大厦的建成提供有效的推动引擎。
 

参考文献:
① 有学者曾对“依法行政”、“法治政府”等行政法关键词的三十年流变作出实证研究,结果发现,2002年,地方政府工作报告首次提到“法治政府”概念,而到2007年时,半数以上的省级地方政府在其工作报告中提及“法治政府”。但该研究同时也注意到,2008年以后,法治政府概念在省级地方政府工作报告中出现的频率出现了微降的趋势,该作者认为这是值得警惕的一种现象。参见王敬波:《行政法关键词三十年之流变》,《法学研究》2008年第6期。
②包万超:《论法治政府的标准及其评估体系》,《湖南社会科学》2013年第2期。
③Cristal Orrego,Joseph Raz’s service conception of authority and natural law theory,American journal of jurisprudence,
2005,p.124.
④亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆,1965年,第199页。
⑤相关描述及其与法治的关系,参见徐华:《化解社会矛盾中的法治迷失》,《领导文萃》2013年第6期。
⑥参见上海市人民政府法制办公室编:《上海市依法行政状况白皮书(2004-2009)》,上海人民出版社,2011年。