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浙江省社会科学院法治政府建设专业机构评估工作领导小组办公室

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唐明良:法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现
时间:2018-05-28 14:44:40

原载《浙江学刊》2013年第6期
作者:唐明良  浙江省社科院


 
党的十八大吹响了到2020年“基本建成法治政府”的号角。这一时间表的提出,也为理论界和实务界提出了一个极为紧迫的命题:到底应该建构怎样的指标体系去衡量法治政府建成与否。在笔者看来,破解这一命题的要害乃在于“形式”和“实质”的两大层面:就“形”的层面而言,是借鉴国外“社会指标运动”[i]、政府绩效评估等所取得的成果和国内深圳、湖北、上海等地的法治政府指标体系建构实践,在指标设计技术上精益求精,以此实现指标体系本身的科学精准和逻辑自洽。 


在“实”的层面,则是科学把握中国特色社会主义法治政府的完整内涵及其时空特征,并以此形塑法治政府具体评价指标的价值内核。法治政府指标体系应是形式和实质的统一,技术面和价值面的糅合,两者不可偏废。以实质和形式两个层面为展开线索,笔者认为,法治政府指标体系构建中应从理论和实践上把握以下几对关系,这几对关系的平衡和有效处理,也将在具体的指标设计中充分呈现。


一、合法性与最佳性的关系


        早在2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》(下简称《纲要》)中即已隐含了法治政府的双重内核:以依法规范公权力、保障公民合法权益为核心的合法性范畴和以转变政府职能、深化体制改革、改革行政管理方式、加强制度建设质量等多种载体提高行政效能的最佳性范畴。全面、完整的法治政府包含了这两大范畴,并呈现出互动的二维结构。[ii]通俗地讲,法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府和效能政府,其行为应当符合《纲要》所提出的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六项基本要求。[iii]因此,在法治政府指标体系的构建中,应当以一种“大法治”的框架和观念,有机糅合“合法”与“最佳”的两个面向,具体呈现在指标内容上,应注意以下两大特征:

         其一,指标构成方面,既要包含体现传统“合法性”范畴的内容,如行政机关在主体、认定事实、适用法律和程序等依法行政基本面的规范度,规范性文件的合法性;行政诉讼和行政复议的败诉情况(败诉率和败由);法定信息公开和公众参与实施情况等。又当容纳体现“最佳性”的指数,包括行政机关在决策机制、职能转变、体制改革、执行力、制度质量等方面的绩效。尽管由于我国法治政府建设起步较晚,应将更多的重点置于“形式合法性”层面的指标,但作为法治后发国家的现代化“同步性”以及当代行政法治的丰满内涵共同决定了,我们在指标设计中亦应同时关注上述有关“最佳性”范畴的内容,而这也正是目前国内林林总总的各种法治(政府)评估中所缺乏的理念。

         其二,指标设计上应体现法治在国家和社会治理的基础性地位,并能够反映各级行政机关运用法治思维和法治方式解决问题的能力。长期以来,在全国各地的依法行政责任制考核中,一定范围内存在一个通病——对依法行政、法治政府的绩效考核,最终容易演变成对政府法制办系统内的“条线考核”,即依法行政的考核往往只是上级法制办对下级法制办工作落实情况(如规范性文件备案率、案卷评查合格率)等的检验。这显然背离了法治政府绩效评价的应有内涵。依法行政应是贯穿在并内含于政府各个部门、各个环节的一项基础性、全局性工程,体现的是一种办事思维和工作方式。上述包含“合法性”和“最佳性”两面的指标设计显然有助于体现这种导向,除此之外,还应设置有关公务员法治素养的指标,并从公务员日常工作中的法治素养观察和有关目标群体对其法治素养的评价两个层面进行衡量。


二、普遍性与特殊性的关系
        政治事实和宪法框架决定了,我们所要建成的法治政府必然是中国特色社会主义法治政府,因此,在法治政府指标体系的构建中,需要充分把握中国特色社会主义法治政府中普遍和特殊的关系。

作为法治政府的普遍性,是指根据(行政)法治基本原理所揭示的法治政府一般要素和基本底色。从亚里士多德有关法治双重意义的经典言说,到近世以来汗牛充栋的学术论著对(行政)法治的描述,我们可以大致勾勒出法治政府的四大基本要素,即良法之治、职权法定、依法行政、权责统一。[iv]尽管由于时空特性的存在,以及每个人的认识角度不一,对法治政府的理解和表述会五花八门,但作为基调,大抵不会逃逸以上四大要素所对应的范畴。中国特色社会主义法治政府无论具有怎样的“特色”,也都应达成由上述四个要素组成的共识意义上的“法治”,为此,我们在法治政府衡量指标的构建中,首先应注重对应上述四个要素的有关标准。如:“良法之治”要求我们设定制度质量指标,对政府制定的制度(法规、规章和规范性文件)之质量进行评估,判断政府制定之“法”是否系“良法”;“职权法定”要求我们设定行政机构建制情况、行政机关超越职权情况(具体可包含在行政诉讼败由指标中)等指标;“依法行政”要求我们设置有关行政行为规范度指标,具体可体现为违法行政行为情况、行政行为程序规范情况等等。“权责统一”则要求对行政机关工作人员责任追究情况、廉洁从政状况等指标作出测算。

        作为法治政府的中国和时代特殊性,目前尚无过多的理论讨论,官方的权威解读是将其与西方资本主义国家的法治政府在根本宗旨、基本制度、指导原则、形成途径等方面进行比较而归纳出特征。[v]这无疑是一种可行的思路,而从法治政府指标构建的角度,笔者认为特别需要注意法治政府构建中的两大“中国特色”元素:一是把握“初级阶段”元素。无论是感性的认识抑或理性的探索,都从不同的角度显示,我们的法治(政府)建设跟社会主义建设进程一样,处于“初级阶段”。国家行政学院实施的一项大型调研显示,近九成的受访者认为我们依法行政所处的历史阶段,属于起步阶段或者初级阶段。[vi]鉴于此,在法治政府指标体系设计中,也应充分把握这种特性,在诸如规范性文件合法性和科学性、行政诉讼/复议败诉率、矛盾纠纷化解能力等指标的目标性设计方面,采取一种较低程度的标准。二是把握“政府推进型法治”元素。我国经济社会的快速发展,迫切需要尽快建设法治政府,这就决定了我国只能主要走自上而下的政府推进型法治化道路,而不可能象西方国家那样花一二百年时间走自下而上的自发演进型法治化道路。[vii]三十多年的法治实践也证明了我们走的正是“政府推进型”法治道路,这一特征辐射到法治政府指标构建上,会衍生出这样的需求:对于一些不直接反映法治政府结果状态,但却反映政府在推进法治建设中的一些工作进步、推进努力,不应简单排除,而应作激励性的赋分,换言之,要设置所谓“成长型指标”、“激励性指标”,前者如规范性文件备案率、合法性审查率,后者如对“政府在推进重大行政决策公众参与中的典型案例”设置为加分项,等等。


三、主观性与客观性的关系

        这是公共管理、社会政策领域指标设计中共同面临的较难处理的一对关系。“主观指标”立足于个人的认知、态度和主观感受,“客观指标”则立足于经验观察和记录的成就和效果,科学的绩效评估应该是主、客观指标的合理平衡。[viii]在法治政府的指标体系构建及其运作中,如何合理搭配主观性指标和客观性指标,并实现主客观指标各自的精准化、科学化,也是值得深思和认真处理的一个议题。结合法治政府评估的特点,笔者认为在此议题上重点应把握以下三点:

        其一,法治政府评估指标体系应是主观与客观相结合,客观数据为主,主观评估为辅。法治作为一种治理模式和社会状态,理应也可以用客观事实来加以描述和评价;而法治作为一种生活方式和理想期盼,又不能缺少来自民众的主观感受来充当评价依据。因此,法治政府评估指标体系应是主观与客观相结合。当然,法治建设进行到目前的时间节点,已经积累了大量客观数据,加之各部门、研究机构、社会组织多种社会调查系统的各类公用信息,已足够支撑起法治政府评价的客观数据来源,有条件使得法治政府的评估以客观数据为主。但这并不意味着主观评价指标可弃而不用,原因除前述外,还在于客观数据需要主观感受来加以平衡,由于人类认识水平的局限性,数据的片面性、不完整性,以及法治政府评估本身的难以捕捉性,客观数据往往未必能完全“匹配化”、高度“关联化”地反映法治政府的真实状态,而需要主观评估来对冲失真风险。例如:领导干部学法制度执行情况、公务员依法行政知识更新情况两项指标一定程度上可以反映公务员法治素养这一“上层指标”的状态,但显然又不是无缝隙匹配和关联的,学法制度执行好了,公务员法治素养未必就切实提高了,为此,就有必要设置诸如“普通公务员对该部门领导同志法律意识和运用法治思维解决难题能力的评价”、“特定群体对公务员法律素养的评判”等主观性指标来加以平衡和对冲。另外,从中国特色社会主义法治政府的内在规定性来看,我们所要建成的法治政府是人民满意的法治政府,人民满不满意这一主观状态本身就是一个衡量的方向。

        其二,客观性指标的数据来源途径应综合化、多样化,突出客观指标的相关性和统计口径的准确性、成熟性。由于我国的法治建设起步较晚,政府法制工作的起步和进程又晚于整个法治建设,因此,政府法制系统的统计数据存在单一性、不完整性的特点,在设计法治政府评价的客观性指标过程中,应当作出有效的拓展,从其他部门和研究机构、社会组织的统计系统中汲取营养,如从各政府(部门)门户网站、司法统计系统、纪检监察统计系统、审计统计口径、中国综合社会调查(CGSS2005)等相关系统中充分发掘可供法治政府评估使用的客观数据指标资源。客观指标的相关性是一个需要不断提升、并且永远无法完美的问题,需要通过不断的评估实践来加以修正提高,同时要将多个客观指标加以有机组合,增强相关度。统计口径的准确性、成熟性则是客观指标设置中另外值得关注的话题,应以“成熟一个、发展一个”的老话来指导我们的实践,宁缺毋滥,例如:行政管理方式从传统的行政命令向行政指导、行政合同、行政调解等柔性方式转变,这本身可以构成法治政府评估中的一项理想指标,但目前的统计口径中对这些行政方式使用情况的统计,尚不具有成熟性和完整性,就暂不适宜作为统计性指标列入。
 

       其三,主观评估的指标设计应定位为综合性评估,而不能矮化为一种“简单民意”或者专家主观臆测,应当通过制度设计使主观评估尽可能具有“客观化”的若干品质。中国内地某次被媒体大加渲染的“法治量化评估”实验中,便因参加主观评估(这一主观评估打分占整个量化分数的30%)的10多位专家大部分只是去过当地做一次或两次的短暂调研,而在其科学性合理性上饱受诟病。[ix]主观评估确有其局限性和不可避免地受到评估者情绪化、感性化的影响,但作为评估指标及其运作的设计,则应尽量通过规则引导来塑造其“客观化”的品格。比如,在专家评审实施过程中,应提供被评估子项能收集到的所有客观数据和信息;对于政府信息公开水平和状况的主观评估,可在评估者模拟信息公开申请者身份的方式进行实测的基础上打分;[x]对于同一个指标(如规范性文件质量)的打分过程中,应当引入同一专家对不同地区(部门)比较打分制,以增强评分的基准性;专家主观评估中的评审者为评分撰写一页长的解释,以增强其可验证性;[xi]在民众满意度测评中,加强目标群体的设计;等等。



四、全面性与重点性的关系

 

       法治政府指标体系的建构,显然应该覆盖表征法治政府的主要元素,不能“抓住一点、不及其余”,否则其评价结果难免有失偏颇。但与此同时,法治政府的状态衡量并非可以全部“指标化”和“量化”,无法面面俱到,需要重点选择反映依法行政水平动态和动向的核心指标。在这种紧张关系之下,需要把握以下几层子关系。

       首先,指标应覆盖法治政府建设的主要元素,但同时应保持在适当的量。关于法治政府的主要元素,在前面已经论述,此处不展开,就我们目前的阶段性研究来看,针对法治政府的要素,指标设计上应覆盖制度质量、行政行为规范、执行力、透明度、公众参与、矛盾纠纷化解、公务员法治素养、廉洁从政与责任追究等八个方面。如果把这八个方面作为法治政府评估的二级指标,那么从法治政府评估的特点和统计学技术出发,在其之下的三级指标总量不宜设置过多。从统计学的角度,评估体系设立的指标数量越多,收集数据的成本就越高,欧洲实验室在模拟实验后指出,50个指标的贡献率为75%,超过50个指标的评估体系贡献度很小。[xii]因此,法治政府评估的指标也应精干化,在上述八个二级指标之下以不超过50个三级指标为宜。

       其次,应对指标进行重要性排序,并赋予不同的权重。重要性排序的技术载体便是权重配置,这是指标体系设计过程中与指标本身相并列的一个重要概念。指标之间的权重配置是一个动态的过程,需要通过科学的方法和微调的过程予以固化。从统计学意义上来说,确定指标权重的常用方法主要有两种,即德尔菲法和层次分析法。其中,德尔菲法(Delphi)又名专家意见法,是20世纪60年代初美国兰德公司的专家们为避免集体讨论存在的“团体沉思(Groupthink)”和“团体偏移“(Groupshift)”等问题而提出的一种定性预测方法。为消除成员间相互影响,参加的专家可以互不了解,它运用匿名方式反复多次征询意见和进行“背靠背”的交流,以充分发挥专家们的智慧、知识和经验,最后汇总得出一个能比较反映群体意志的预测结果。[xiii]法治政府评价指标体系中各具体指标的权重分配可采用这种方法,即采用背靠背通信方式征询法学专家、法律事务专家(公检法工作人员、律师等)、公众对于法治政府建设各项目标任务重要性的意见,经过几轮征询,使专家小组的意见趋于集中,并结合各项指标的达标难易度(一般将达标较难的指标赋予较高的权重),最后做出指标权重配置结论。

        再次,全面兼顾过程性指标和结果性指标,但以结果性指标为重。“投入导向”抑或“结果导向”,是政府绩效评估中一度令人纠结的问题。在当代,政府绩效评估的一个重要理念是“结果导向”,聚焦于客观效果和结果,也正因为如此,绩效管理在西方亦称“结果管理”。[xiv]法治政府评价指标的设计中也应贯彻这样的理念,鉴于前述对我国推进型法治特点的考量,对于“行政机关中行政执法人员的持证率”、“规范性文件备案率”等工作性、过程性指标可以适度引入,但不可过度强调和加大权重,因为执法人员的持证率和规范性文件备案率的提高,同行政行为合法性提升和制度质量改善之间并无足够的正相关关系,相反,过多的过程性指标,可能会带来一种“形式主义”的导向。因此,在全面覆盖过程性指标和结果性指标的同时,应突出结果性指标,如行政诉讼败诉率/败由、规范性文件违法点等。

        最后,在全面性和重点性关系处理中还有一个值得注意的问题是,某些指标是否可以重要到被赋予“一票否决”的效力?在法治政府评价实践中,部分指标一直被公认为非常关键和重要,如行政诉讼败诉率、败诉量,行政诉讼败由,政府法定职责落实情况等,那么,这些指标是否可以作为一票否决性的指标?一票否决式的设置在我国的各类评估、考评体系中并不鲜见,但笔者认为在法治政府评价中应当慎重,暂且不论某个指标是否真的重要到非设置一票否决装置不可,仅从如下三个消极影响即可窥见其不合理性:其一,一票否决可能会产生“高压线”效应,既然触及就死,不如撒手不管;其二,一票否决可能会导致政府为应对评估而扭曲资源配置,将大量资源投入可能被否决的事项,或者畸形地调整工作方式。比如,有些地方早年曾实行行政审判败诉一票否决(一个案件败诉就评不上先进),这种考核模式带来的后果是,政府要么串联法院尽量收缩受案范围,要么采用各种手段动员原告撤诉。其三,有些指标在统计学上本身就具有风险,需要其他指标加以对冲,如果将其设置成一票否决事项,将极大地放大这种风险,并使对冲变成不可能。以行政诉讼败诉率指标为例,假设某地某年度发生了100件行政诉讼,其中政府败诉15件,其败诉率是15%;而另一地某年度发生了3件行政诉讼,政府败诉2件,其败诉率为66.7%。如果纯粹以败诉率作为评价指标,前者的依法行政状况要好于后者,但直观的感受告诉我们,这显然并不科学,因此,我们主张以行政诉讼案件总量、败诉量这两个指标结合败诉率一起观察,成组捆绑以有效对冲单个指标的风险。但是,如果将败诉率作为一票否决事项,显然无法完成这种风险对冲,并且会无限加大这种风险。


五、稳定性与渐进性的关系

        法治政府建设状况测算得分应当经得起横向、纵向的比较,加之法治政府的价值内涵和重点领域在一定时期内具有持续性和确定性,所以作为评价指标体系应当具有一定的稳定性和可预期性;但这样一个目前为止缺乏成功样本的设计实践,天然地面临来自技术上、经验上的许多障碍,不可能一蹴而就地实现“顶层规划”,而需要摸着石头过河,在评估实践中不断进步完善。这便构成了指标体系稳定性和渐进性之间的紧张关系。在这对紧张关系上,笔者秉持如下的观点:

        其一,在指标体系的稳定性上,应当做到“一绝对两相对”,即同类评估对象的绝对稳定性、异类评估对象的相对稳定性、不同评估时点的相对稳定性。亦即:针对同类评估对象(如地市级政府),其适用的评估指标应当具有绝对稳定性,不能“到什么山上唱什么歌”,作出选择性指标设计,否则便不具备可比性。针对异类评估对象(如地市级政府与省级政府组成部门),两者之间也应保持基本同一,但允许根据各自的法治化要点作适度的调整,如相对于省级部门而言,一级政府的财政透明度指数应当占据更大权重。针对不同评估时点,也应保持相对稳定性,否则难以评价某个地方政府(或部门)在某一周期内的法治进步情况;当然,这并非绝对,而应保持适度的开放性,以容纳评价体系成长的渐进性,这便是以下的第二点。

        其二,在指标体系的渐进性上,应当容纳时空上的特殊性和设计技术上的开放性。一方面,随着人类文明的进步和法治思想的拓展,法治政府本身的内涵外延会发生微妙的变化;另一方面,鉴于前述“政府推进型”法治进路的特点,我国不同时期法治政府建设的重点也会有所微调,鉴于这两点,指标体系应当保持时空上的张力。同时,随着评估实践的展开和经验的积累,指标体系本身的技术之维也会走向更加成熟,要推动这种技术成熟并实现指标体系的“可持续性改进”。例如:根据国务院有关法治政府建设的几个纲领性文件,重大决策中的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定是重大决策的必经程序,但如果将这些必经程序作为评估指标冶于一炉,很可能会发生互相之间的冲突,[xv]如何消解此间的逻辑冲突,可能会随着实践的展开而得到答案。总之,持续的改进和改良是指标体系本身保持其生命力和成长性的不二法门。
 


[i] 20世纪60年代中期,美国等西方国家的一些经济学家、社会学家、统计学家和规划、计划、管理、未来研究等方面的专家学者,在社会研究(Social study)领域中掀起了一场规模不大、但却具有一定影响的社会指标运动(Social indicator movement)。这场运动涉及到社会发展战略、国情评估、社会的计划、规划、管理、社会政策、生活水平和生活质量等方面的问题,重视社会指标在决策实践中的作用,同时在建立各种社会指标模型方面进行了大胆的尝试。参见秦麟征:《关于美国的社会指标运动》,《国外社会科学》1983年第2期。

[ii] 详参朱新力、唐明良:《法治政府建设的二维结构——合法性、最佳性及其互动》,载《浙江学刊》2009年第6期。

[iii]⑦ 袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,载《国家行政学院学报》2006年第4期。

[iv] 对于这些要素,学者的表述会体现各自的特点,但基本不离其宗。比较有代表性的一种表述是将中国行政法治的基本信条概括为三条原则:有法可依、职权法定;有法必依、唯法是从;违法必究、依法解决。参见何海波:《实质法治》,法律出版社2009年版,第21页。

[v] 马凯:《加快建设中国特色社会主义法治政府》,《求是》2012年第1期。

[vi] 杨小军等:《进一步建设法治政府问卷调查分析报告》,《国家行政学院学报》2012年第6期。

⑦ 袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,《国家行政学院学报》2006年第4期。

[viii] 周志忍:《我国政府绩效评估需要思考的几个问题》,《行政管理改革》2011年第4期。

[ix] 石扉客等:《余杭法治指数,可计算的正义?》,《南都周刊》第231期,2008年7月4日。

[x] 如北京大学主导的中国行政透明度观察测评,便采用了这种实测的方式。参见北京大学公众参与研究与支持中心:《中国行政透明度观察报告》,法律出版社2013年版,第4-5页。

[xi] 香港的法治指数测算中便采用这种机制,参见戴耀廷:《香港的法治指数》,《环球法律评论》2007年第6期。

[xii] 顾春、陶佳苹:《浙江湖州吴兴区法院试点“司法透明指数”》,《人民日报》2012年6月8日,第14版。

[xiii] 陈建勋、傅升:《探悉德尔菲法的知识自增值机制及其改进》,《软科学》2005年第1期。

14 周志忍:《我国政府绩效评估需要思考的几个问题》,《行政管理改革》2011年第4期。

[xv] 参见包万超:《论法治政府的标准及其评估体系》,《湖南社会科学》2013年第2期。