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孙笑侠、钟瑞庆:“先发”地区的先行法治化
时间:2018-05-28 14:34:19

原载《学习与探索》2010年第1期
作者:孙笑侠、钟瑞庆  浙江大学光华法学院
        


中国如何走向法治,是法学界必须关心的重大问题。法治发展的具体路径,有两种不同的理解,一种认为法治秩序是可以通过人们理性的、主观努力而建构出来的,比如经过法律家的理性设计,比如经过政府自上而下的推动,这是建构法治秩序、推进法治化的一种主动性的力量。另一种认为法治秩序是不能建构的,只能通过社会的自然演进而逐渐成长,即通过社会经济发展,经过民间生活的演进。

真正的法治的实现,不能脱离理性的努力和制度的设计,然而,过分高估理性和设计的作用,则又离事实甚远。同样地,缺少自下而上的推动,缺乏民间的支持,任何实现法治的努力,都终将成为泡影,然而,以为单靠民间的自然演进和推动即可实现法治,又未免过于天真。
        

实际上,根据当代中国法治的实践,法治或法治秩序既是根据本土社会发展而自然演进的,又完全可以是被主体经过理性设计和实行而建构起来的。长三角的法治实践就是例证,江浙沪三地的法治实践代表着中国东部的法治发达水平,它们已经先行发展了区域性的法治。其进程实践告诉我们,法治或法治秩序既是演进的,又是建构的。

“先行法治化”是指中国东部地区在其经济与社会“先发”的基础上,在国家法制统一原则下,率先推进区域法治化。“先行法治化”所试图解决的法治转型路径的问题,其实质,乃是初始动力和初始路径,而非最终成果。很明显,如果各个船只为航行的准备的充分程度并不相同,那么,就应当允许各个船只根据自身的准备情况而决定起航日期,而非武断地确定一个统一的日期而强行启航。
 

一、先行法治化与法制统一原则
       

对于“先行法治化”这个概念,学界可能会有疑义,这是自然的。其中,最为常见的一种观点就是,在我国单一制的国体框架下,先行法治化如何可能?或者说,既然要求法制统一,又如何可能允许局部地区先行法治化?
       

在以法制统一原则来反对先行法治化的观点,其推论过程是,法制统一要求立法权归于中央,在地方政府(地方人大)缺乏所需的立法权的条件下,如何可能实现向法治的转型?在这种观点后面隐含的逻辑是,如果全国统一的立法与法治要求相悖,地方应当遵守这些法律,地方向法治转型,就难免有“违法转型”之困,这恰与法治的要求背道而驰。显然,在先行法治化的路径中,必须正确地解决法制统一原则的问题。不过,这一问题,并没有反对者所说的那么难以解决。
       

首先必须确立的是,向法治国家转型,是中央提出并实施的一项既定国策,而非权宜之计。因此,反对者的关于先行法治化的“违法转型说”,忽略了这一国策的存在。简言之,当局部地区已经具备向法治转型的社会条件时,反对者实际上在主张,中央将对这些需求视而不见,并拒绝通过修法的程序来回应这些需求。这无异于说,向法治转型尚未成为国策。在向法治国家转型成为国策的前提下,我们认为,中央会根据情势的变化来修法回应相应的变化。因此,真正的难题并非是法制统一原则,而是如何在不同的阶段,确定哪些具体的法律条文阻碍了法治的实现。这正是先行法治化可以解决的问题。

进一步说,在“违法转型说”的逻辑中,隐含的另一个观点是,转型是渐进式的,还是休克式的,或者所一步到位式的。“违法转型说”的观点其实是,在法制统一原则下,向法治转型只能自上而下一步到位。而在这种转型路径的后面,不免又蕴含着法治可藉政治权力来实现的观点,而这又使“违法转型说”的法律观,趋向于把法律作为以上御下的统治工具,而非纠纷解决的工具。通过休克式疗法向法治转型,必然忽略不同地区的社会需求,忽略不同地区对纠纷解决的不同需要,因而必然是缺乏民间支持的转型路径。因此,我们认为,在这种观点背后,还隐藏着“法律自足性”的逻辑,以为法律可以脱离社会环境而存在。
        

更为根本地说,在以法制统一原则来反对先行法治化的观点中,存在着以教条来反对经验的哲学推理。实际上,按照教条式的法制统一原则,中国如何会有“一国两制”?如何会有“经济特区”?如何会有民族地区的区域自治?又如何会允许省级人大存在立法权?又如何可能允许地方财政具有独立性,而形成所谓的财政联邦主义?中国的地域广大和地区差异极大,从一开始就意味着教条式的法制统一原则,根本没有适用的可能性。取而代之的是,必须在中央和地方之间,恰当地划分财权和事权,而这只能通过试错的方式来进行,而非可靠抄袭外国而得。
       

因此,先行法治化并非反对法制统一原则,而是反对教条式的法制统一原则。实际上,先行法治化乃是试图寻找出一条适应于我国国情的试错之路,并通过这种方式来减少向法治转型的社会成本。任何以教条式的法制统一原则来反对先行法治化的主张,都忽略了向法治转型的复杂性,以及相应的庞大的调整和适应成本。法律的生命既然是在经验而非逻辑,向法治的转型,就只能采取渐进式的试错式的方式,方能充分把握和控制转型过程中的风险和成本。实际上,渐进式的改革,正是中国改革开放30年来繁荣稳定的根基,因此,我们有充分的理由相信,这种改革方式,同样适用于法治的转型。
 

二、经济先发与法治先行
       

东部地区的经济发展水平处于全国前列。经济发展水平不仅仅表现在诸如人均GDP这样的经济指标上,而且也有明显的法律含义。经济发展水平高,意味着资源的利用效率更高,从而也更易引发纠纷,对法律也就提出了更高的要求。举例而言,在传统的农业社会,在土地利用问题上,最多也就是自用、出租和转让三种选择,而这种选择的频率都是相当低的,基本上不会存在买入转眼间又卖出的情形。然而,在经济发展水平高之后,土地的利用就可能以更多的形式出现,例如,用土地出资成立公司或者合作项目,土地的交易也并非传统的一次付清款项式的交易,而是在付清一定的预付款之后,即可转移权利,而且,付款的来源也可能是来自于抵押贷款。参与一项土地交易的就不再仅仅是买方和卖方,而可能加入第三方。这样,与交易相关的法律事项也就自然而然地复杂化了,发生纠纷的可能性也就随之增加。资源利用效率提高,也意味着资源的周转速度加快,在传统社会很多年周转一次的财产,在现代社会,可能一年就周转很多次,由此也同样导致法律的复杂化和纠纷数量的增加。因此,随着经济的发展,对纠纷解决机制的要求更高,或者说,经济发展内在地要求法律职业化,要求法律职业内部的分工,即要求“法律人之治”。这是东部地区法治先行的最为基本的动力。
        

资源利用效率提高,会产生一些专门的人从事资源利用效率活动,这就是企业家。经济发展导致一个专门的企业家阶层出现。既然资源利用效率本身要求法治,作为资源利用效率人格化的表现者的企业家,就成为要求法治的重要阶层。按照经济学家奥尔森的观点,资源效率的利用提升到一定程度,就要求逐渐发展出“契约密集型产业”,其典型表现就是通过资本市场连接起来的股份有限公司。企业内部也逐渐发展出出资者(风险承担者)与经理人(企业经营者)的分离。无论是股东作为出资者的利益,还是经理人作为经营者的利益,都内在地要求法律为其提供有效的保障机制。例如,在两权分离的条件下,股东的利益倘无法律的有效保护,经理人就可能会以各种方式侵害股东的利益。即使是企业内部出资者和经理人是合一的,即如典型的家庭企业,企业的权益也同样需要法律的有效保护。
        

面对民众的法治需求,东部地区的政府采取了实事求是的态度,有效地提供了经济发展所需的法律条件。例如,在经济发展的起飞阶段,袁芳烈本是带着打击投机倒把的任务去温州任市委书记,然而,在了解到“黑工厂”才是温州的生存之本后,袁芳烈就采取了有效的政策措施,使得地下工厂合法化,由此而导致了温州经济的第一次腾飞。在义乌,同样流传着农妇与县委书记辩论而导致商贸合法化的故事。这些都说明,东部地区的地方政府在面对新的制度需求时,与人民要求良性互动,从而使得经济发展和制度的良性演变得以实现。试想一下,如果当初袁芳烈按照当时的政策严格取缔地下工厂,打击投机倒把,还会有温州的今天吗?如果义乌县委书记采取取缔商贸的策略,还会有义乌小商品城今日的辉煌吗?
        

东部地区的民众素养,也使得东部地区的实际法治水平不同。法治的核心是按规则办事,而民众的道德水平和行为方式不同,就会对政府提出不同的要求。东部如浙江,民众素来相信君子爱财,取之有道,素来尊崇诚实守信的经营之道,由此自然要求政府必须依法治理,并且对规则本身的合理性,有更高的论证要求。相反,如果民众的道德水平低,本来即相信目标证明手段合理,笑贫不笑娼,那么,民众对政府官员的众多不合理行为,就会有更大的容忍空间。因此,民众的道德素养和行为方式,会形成政府官员如何执政的社会环境,进而使得法律的实际执行过程和执行方式,都变得很不一样。
 

三、区域法律生态学
       

先发地区的先行法治化,虽然发生在局部地区,但其具有全局性的意义,其实质性的推进,需要各方共同努力,包括市场经济中的工商阶层、政治力量中的执政党与各级政府、职业法律人的专业推动力等等。是否把所有的推动力全部照单列出,其实并不重要,各推动力之间如何形成合力,才是真正的关键。简单地分类,我们可以把推动力分成三种,即政府推动力,代表的是执政党及政府;其次是职业推动力,即法律职业阶层;第三是工商阶层等外部推动力。我们可以把工商阶层理解为法治的需求者,而政府和法律职业阶层,可以理解为法治的供给者。良性的法治的进展,要求在法治的需求者和供给者之间形成良性的互动。一方面,政府对人民的诉求,必须尽快予以回应,另一方面,人民对政府决策的复杂性,以及向法治转型的艰巨性,应当有恰当的估计。总之,先行法治化要求政府有政治智慧,人民有足够耐心,如此,即可形成先行法治化所需的外部条件。
        

要建立起法治需求与供给之间的良性互动,我们进一步提出区域法律生态学的概念。简单地说,我国现行法制建设的特殊性,与两个因素密切相关,第一,我国现行的地方法制,是在单一制的条件下,扩大地方的自主权,力图打破在计划经济下“一收就死,一放就乱”的怪圈的过程中逐步形成的,中央和地方的关系,尚未形成一个固定的模式;第二,我国现行的地方法制,与中国正处于转型过程有关,在转型过程中,一切都处于迅速变化过程中,制度同样处于迅速演变的状态,而未形成一个稳定的型态。这两个因素又可以归结为一个因素,即,由于我国幅员辽阔,无论是地理环境、经济发展程度还是所秉持的文化观念,各地间都存在极大的差异,法律如要符合各地的实际需要,就必须针对当地的情况,予以进行必要的调整。因此,我们提出“区域法律生态学”的概念,包含着如下几层含义:
        

1、必须突破单一制与联邦制两极化的思维模式。在大部分人的观念中,要么是单一制,地方完全是中央政府的执行单位,要么是联邦制,地方和中央都各自有自己的立法、行政和司法系统。然而,这种两极化的思维模式,并不适用于中国的实际情况。对于中国而言,长期而言形成的大一统,单一制乃是历史传统,具有天然的正当性,且符合民众的习惯和观念。同样地,由于地区差异大,完全一统到底,也根本不具有可行性。实际上,在单一制和联邦制之间,还有大量的重叠之处。单一制完全可以吸收很多联邦制的因素,实现制度上的创新。在某种程度上,中国改革开放的成就,与这一大思路,有密切的关联。而这种创新模式,急需上升到理论层面,来加以总结,并为进一步的实践提供必要的理论指导。
 
        

2、必须强调法律与经济、文化乃至当地的地理之间的密切联系。法律并非处于真空之中,也不存在放之四海而皆准的法律。法律的制定和适用过程,必定受到当地的经济、文化等各种条件的影响。因此,即使是全国统一制定、统一执行的法律,在各地执行的时候,实际执行情况仍然是千变万化的。当我们注意到这种差异时,就必须在全国统一的法律,与可由各地创新的法律之间,寻找更为合适的划分标准。例如,地方性的公司和地方性的金融公司,如小额贷款公司,完全可以由地方来制定具体的规定。我们将在“区域法律学”的框架下,界定和论证这个标准。
 
         

3、必须在允许地方创新和有效约束地方政府之间寻找更为有效的机制。目前,影响中国稳定和发展的一大因素,是如何既能让地方政府有创新的空间,而又不至于违法行政、暴力执法。为此,必须寻求更为有效的约束地方政府的方法和机制。此一任务,同样在“区域法律生态学”的框架下来完成。
总之,虽然我国众多制度和观念,自西方国家移植而来,然而,中国作为一个历史悠久的大国,有中国固有的文化、观念和制度,因此,解决中国的法治转型问题,不可能完全靠借鉴西方国家的理论而可获圆满的解答,而是必须进行一定的理论创新,以此来解决我们所面临的实际问题。“区域法律生态学”是我们针对这种方向而提出的一种初步的线索和指引,我们将在这个初步的指引下,来形成内容更丰富也更具体的理论上的完善和创新。
 

四、以浙江为例看先行法治化的具体实践

浙江从1978年人均GDP落后于全国平均水平,到2006年人均GDP为全国平均水平的一倍,在经济发展上取得了令人瞩目的成就。
        

改革开放的伟大实践激活了浙江人潜在的“文化基因”,其中包括崇尚法治、践行法治的基因,她包括“以人为本、注重民生的观念,求真务实、主体自觉的理性,兼容并蓄、创业创新的胸襟,人我共生、天人合一的情怀,讲义守信、义利并举的品行,刚健正直、坚贞不屈的气节和卧薪尝胆、发愤图强的志向。”(习近平:《与时俱进的浙江精神》,2006年02月05日《浙江日报》)浙江人的这种文化基因与法治精神有契合关系的。
        

在法治方面,三十年的变化和成就,同样值得所有浙江人骄傲,也为“先行法治化”提供了卓越的实证经验。以下分为四个方面来说明。
 
(一)人民新要求与人权保障
2003年人均GDP超过1000美元,进入这个阶段后人民群众的要求确实会发生变化。现阶段我国的人均GDP已经超过2000美元了,随着我们社会经济建设的发展,民主法制建设的成熟,现阶段人民群众对政法工作的要求,也已经发生了深刻的变化,与十年前、二十年前不一样了。所以,这个时期中央领导在涉及政法工作时,都强调要尊重人民对政法工作的新期待和新要求,从实践来看,这确实是准确地回应了人民的要求。
       

人民群众对政法工作的一个核心要求是什么?——就是权利保障。这三十年来,民众的权利意识显著增强,人民群众对国家的要求发生了巨大的变化。比如,你能否保障安居乐业,不受违法侵害。法律不会带来幸福,但能够保障幸福。又比如,你能否解决纠纷矛盾,你能否公平高效。这些都可以归结为权利保障的要求。现在大量的涉诉、涉法上访都是关系到公民权利保护,特别是人权保障的问题。分析多种社会矛盾我们不难发现,现阶段人民群众的新要求,其核心要求就是对权利保护和人权保障的要求。
        

在市场经济的条件下,每个人都必须面向市场,从市场中获得生存所需的资源。在这样一种背景下,人民会产生对服务型政府的需求,换言之,政府存在的功能,主要是保护人民的权利,以及保障低收入群体的基本生存权,而不是直接从实生产性活动。在从计划经济向市场经济转轨的条件下,政府必须同时向服务型政府转型。而这种要求,必然在法律上表现出来。1988年温州发生了全国首例“农民告县长”案,温州市苍南县农民包郑照诉苍南县人民政府行政强制拆房案。虽然该案一审和二审,均以被驳回原告的诉讼请求告终,但该案清楚地显示了民众权利意识的觉醒,对促进地方行政机关依法行政产生的作用是相当大的。
        

政府保护人民权利的一个重要方面,就是破除计划经济下所形成的各种区分,其中包括城市与农村的区分,本地与外地的区分。城市与农村的区分,集中体现在户籍制度上。浙江省在坚持经常居住地登记户口和人户一致的前提下, 进一步放开户口迁移的政策限制, 制定了更加宽松、平等、规范的城市准入制度。同样地,如何对待外来务工人员,浙江省也走在全国的前列。一个典型的例子是,2001年12月8日 来自江西、安徽、贵州的王小君、王芳、马丽珍等7 名外来务工人员候选人, 今天在义乌市大陈镇第十三届人大代表选举中, 分别获得了参加投票的选民过半数的选票, 当选为新一届镇人大代表。区分也同样表现在社会保障上。2001年0月1日开始施行的《浙江省最低生活保障办法》,使浙江贫困农民依法享有最低生活保障。到2001年1 2 月中旬, 浙江现有的2 3.2 万名贫困农民全部依法享受政府提供的最低生活保障。据省政府法制办负责人介绍, 以法规形式将农民列入社会保障的保护范围, 此举同样为全国首创。
        

在市场经济条件下,需要通过政府提供特殊保护的群体,不再根据旧有的标准,如城市或农村这样的标准来进行划分,而是根据新的标准,即收入标准来进行区分。低收入群体的生活保障,必须得到政府的高度关注。政府提供的人权保障,不再仅仅局限于按程序执法,而且也包括保障基本的生存权。以杭州为例,在住房改革之后,实现基本的住房权的经济适用房制度,目标逐渐集中于为低收入群体基本的住房保障。
 
(二)政治民主化与政府法治
法治不仅仅表现在司法层面,在政府尤其是行政层面,有更为重要的表现。这包括两个方面,第一,在政府决策中如何更好地反映和吸纳民意,即政治民主化,这是从政府与民众总体的互动关系而言;第二,政府执法过程中,如何更有效地减少违法行政,这是从政府与单个人的互动而言的。

       

浙江在政治民主化方面走在全国前列。一个典型的例子是杭州市的综合考评制度。杭州对市级机关实行综合考评,结合民意、目标和领导评价三个方面,其中,社会评价占50分,而目标考核占45分,领导评价占5分。表面上看,领导评价占比甚低,但考虑到目标考核机制中,包含着很多领导的意见,因此,领导意见占的比重,比初看起来的要高。这种民意与领导意见的结合,具有典型的过渡性的特征。真正的创新并非在领导意见的加入,而是在民意的引入上。如何在民意的基础上进行权衡,而非单纯根据民意来进行简单地回应,是这种结合型的考评制度的本质。无论如何,引入民意,并且公布根据民意而获得的评价结果,都是在现行体制下的一大创新,可以有效地改变政府作风,促使其更为关心普通百姓的疾苦,从而促进政府与普通老百姓的关系。而且,通过这种调查发现民众最为关心的难处,可以归结为“七难”(包括困难群众生产就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、清洁保洁难、办事难),不仅如此,通过历年调查,还可以发现在这些问题上,是否取得实质性的进展。在基层政府方面,浙江的村民自治,已经进展到制定“乡村典章”,并根据典章来决定村公共事务的程度,已经实现了很高程度的民主化和法治化。
        

在政府法制化方面,早在1996年,浙江省人大即制定了关于政府规章设定罚款限额的规定,规定规章对经营性行为设定的罚款在5万元以下,对非经营性行为的罚款在2000元以下,有效地维护了公民的合法权利。2000年,制定浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例,促进了依法行政。2006年,制定了预防职务犯罪条例,从制度上对国家工作人员行为进行了规范。
 
(三)社会建设与全面法治化
浙江省在经济立法方面无疑是出于全国前列的,然而,经济发展到一定程度,会自动促使其他方面的发展,包括文化方面和广义的社会方面。早在1988年即制定了《浙江省文物保护管理条例》,1995年制定浙江省文化市场管理条例,2001年修改。2002年制定浙江省实施体育法办法,2007年制定全民健身条例。2007年,制定了浙江省非物质文化遗产保护条例。这个条例的制定对浙江省非物质文化遗产的保护作用十分巨大,是体现文化与立法互动的一个范例。
        

在社会立法方面,包括劳动关系方面的立法。主要包括1988年制定的浙江省劳动保护条例、1998年制定的浙江省集体合同条例和2005年制定的《浙江省劳动保障监察条例》等法规。二是社会保险方面的立法。主要包括1999年制定的《浙江省职工基本养老保险条例》,2008年又进行了修改,和2003年制定的《浙江省失业保险条例》等法规。三是社会福利方面的立法。主要包括1996年制定的《浙江省职工教育条例》、1997年制定的《浙江省住房公积金条例》等法规。四是特殊群体权益保障的立法。主要包括1986年制定的《浙江省保护妇女儿童合法权益的若干规定》、1988年制定的《浙江省保护老年人合法权益若干规定》、1990年制定的《浙江省未成年人保护条例》、1993年制定的《浙江省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》、2001年制定的《浙江省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》和2000年制定的《浙江省法律援助条例》等法规。

(四)司法改革与职业化
作为先发地区,经济发展必然在民事和经济纠纷数量增加上表现出来。1978年全省法院受理一审民事案件9110件,到1998年底,受理案件达到126074件,增加了13.8倍。而从1979年省法院建立经济审判庭起到1987年,全省法院受理经济案件数量剧增,平均每年以60%的比率上升;1984年7月到1987年底,全省共审结一审经济案件34927件,解决争议金额近8亿元。从1988年到1998年,经济案件成倍上涨,案件种类繁多,新情况、新问题层出不穷。十一年间共审结一审经济案件678089件,解决争议标的金额为983.74亿元。截止2007的最近五年内,全省法院共审结各类民商事案件1289438件。仅2006年一年,一审收案就达261551件,已结诉讼标的金额达332.32亿元。
        

案件数量迅速增加,要求法院解决纠纷的能力增加,而这就要求法官以更为专业化的方式来进行裁判。这包括两个方面,第一是法官的独立裁判的权力,第二是审判的过程。第一点在制度上的主要表现是主审法官制的推进,第二点的制度表现是审判流程的改革。
        

在过去,法院更为强调集体的审判,实际上形成了审判权的向上集中。法院通过审判委员会、庭长这样的制度来实现对法官的指导和约束。在这种条件下,容易形成判而不审、审而不判这样非职业化的现象。同样地,在这种审判权力的分配方式下,审判的效率必然低下。因此,在诉讼数量迅速增加的条件西,如果不增加主审法官和合议庭的权力,纠纷就必然久拖不决,且会越压越多。因此,早在1994年,杭州西湖区法院与磐安县法院即试行主审法官制。而主审法官制的逐步确立,也意味着法官的职业化,已经成为趋势。
       

纠纷增加也要求对审判流程进行改革。众所周知,我国过去是采取纠问式的审判方式,法官不仅仅是听取双方辩论,而且也有调查、自行取证的权力。然而,随着案件数量增加,自行取证客观上变得越来越不可行。因此,改革庭审制度,势在必行。1993年,余姚镇法庭试行“一步到庭”审判方式,对部分民事经济案件不搞庭前调查,直接开庭,强调当事人举证。1998年以来,全省各级法院按照省高院《浙江省法院深化审判方式改革总体方案》和最高人民法院《人民法院五年改革纲要》的要求,围绕建立“公开、公正、民主、高效”审判运行机制的目标,依据三大诉讼法的规定,制定了各类案件的审判操作规程,把各类案件从受理到判决归档的各个审判环节的运作都进行了具体的规范,使之更加透明。当事人的诉讼权利得到了更为有效的保障,当事人平等、充分地参与诉讼的机会得到了保证,审判人员能较好的把握争议焦点,抓住庭审重点,引导并倾听当事人的诉辩、陈述,驾驭庭审的能力明显提高,居中裁判的意识增强。当庭举证、质证、辩论和法官认证、宣判等庭审环节规范有序。真正使庭审成为“摆事实、讲道理”的过程,通过庭审查清事实、陈明理由、分清责任,开庭审判的效果和效率提高。改革后的庭审,再也听不到当事人认为是在“演戏”、“暗箱操作”、“走过场”等的指责和怨言了。公开、公正、高效的庭审,被人们称为“阳光审判”,法院、法官的权威因此提高,老百姓对法院、法官的信赖度因此增强。
         

从1993年到1998年,全省各级法院都在这两个方面做了试验性的改革措施,并取得了显著成绩。比如,金华市婺城区法院在1993年进行审判方式改革后,全院一年新收案件2823件,比上一年上升49.92%,审结各类案件2867件,上升54.47%,未结144件,下降23.4%,收、结案数创建院最高记录,未结案为历年最少。同时,这一年上诉案件发回重审仅一件,改判率不到结案数的千分之三。参见:《改革审判方式,办案又快又好》,载于1994年1月25日《浙江法制报》。这说明,改革使审判效率与质量都有了很好的改善。
 


【结论】先发地区先行法治化,并非空中楼阁,而是活生生的实践。先行法治化不仅可行,而且具有如下几个方面的优势:

第一,不同的经济发展水平,对法治的需求实际上是不一样的,允许部分地区法治先行,可以更好地实现法治需求与供给之间的平衡。对于中国这么大的一个国家,如何处理地区差异和发展不平衡,如何处理政治与法治在地区差异?这个经验或规律,对于中央立法与政策制订都是具有重要的参考意义的。

第二,向法治转型,是整个中国社会转型的一部分,如此庞大的转型规模,且要求在很短的时间内完成,是史无前例的。而转型成功与否,影响太大,因此,通过部分地区先向法治转型,可以为全国积累经验,减少转型的成本,也树立中国式法治的典型样本,具有实践理性的意义。

第三,先行法治化与我国现有的体制基本一致,不存在根本冲突。自改革开放以来,我国已基本确立中央和地方之间的分权关系,这种中国特色的分权关系,主要表现为由地方实验、中央总结并推广。先行法治化与这种分权模式吻合。

总之,先发地区法治先行,有深厚的民意基础,在现行体制下也完全可行。实际上,先行法治化,借鉴了我国经济转型的成功经验。我们相信,先发地区先行法治化,完全可能成为我国向法治转型的基本模式。