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冯健鹏:地方人大常委会“重大事项决定权”的程序机制
作者:冯健鹏 华南理工大学法学院 时间:2014-08-24 10:41:20

原载《人大研究》2011年第11期


我国宪法第一百零四条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”[1],地方组织法第四十四条第四项将该项权力明确为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”——这成为地方人大常委会重大事项决定权的宪法和法律依
据。这项权力在传统上被认为属于人大立法权、监督权、决定权、任免权这四项基本职权中的决定权,是地方人大常委会的一项基本权力。

自1988 年安徽省人大常委会制定关于重大事项决定权的地方法规以来,已有多个地方人大常委会进行了类似的地方立法;相关的理论研讨也进行了20 多年,但该项权力的行使状况却并不尽如人意,有实务工作者将其归纳为“四多四少”,即“提出意见建议的多,作出决议决定的少;被动例行的多,主动行权的少;决定事项程序性的多,实质性的少;决定内容抽象空洞的多,具体指向的少”[2] 。造成这一状况的因素有很多,就规范层面而言,最广为诟病的就是“重大事项”作为一个概念,在宪法和法律上过于抽象和笼统。相应的,许多地方法规也试图以“列举条款加兜底条款”的方式,将“重大事项”具体化,例如广东省将“应当由本级人大常委会审议并作出决议决定”的事项具体化为11 项(包括兜底条款,下同),将“应当向本级人大常委会报告,人大常委会可以提出意见建议”的事项具体化为17 项;贵州省将前述两类事项具体化为8 项和17 项;山东省将前述两类事项具体化为13 项和20 项等等。

尽管如此,“重大事项在规范上难以明确化”的问题仍然没有得到解决。应该看到,“重大事项”本身就是难以在实体上加以明确化、甚至在明确化后可能有害于该项权力行使的:从这个概念本身来说,“重大”是个相对的、动态的表述,“重大事项”因而也是相对的、动态的,会因时因地发生变化,过于明确化反而会影响其社会适应性[3] ;从这个概念的设置来说,“重大事项决定权”与立法、监督、任免等权力相比,本身就具有兜底的色彩,过于明确化则会对整个权力配置结构造成不良影响。

换言之,从实体上说,“重大事项”就处于“既不能不明确”和“又不能过于明确”的两难境地,这也成为重大事项决定权难以有效行使的深层因素之一。在这种情况下,与其一味追求实体概念的明确化和具体化,倒不如换一个角度,从程序方面对其规范化并进而加以保障,即在代议民主的框架内,将某一具体事项是否“重大”交由常委会进行判断,在程序上确保这种判断的合理性与及时性,并确保被认为是“重大”的具体事项在之后的“议”和“决”两个阶段都能获得妥善的处理。也就是说,“重大事项决定权”的关键并不在于事先将具体的“重大事项”一一罗列(这是不能也不应罗列穷尽的),而是在于有一个适当的机制能随时判断某具体事务是否属于“重大”并确保后续的适当处理。

于是,对“重大事项决定权”的分析就有了新的思路:首先,需要考察现有的相关程序与足以保障“重大事项决定权”运转的目标相比,还存在哪些差距?其次,相关的程序设计当然有多种选择,那么在选择过程中需要考虑哪些基本因素?最后,“重大事项决定权”程序保障的具体完善措施可以有哪些?



一、程序缺失:“重大事项决定权”的另一种考察视角

宪法和地方组织法对于地方人大常委会重大事项决定权的程序都没有作具体规定,相关的程序主要体现在各地制定的地方法规中,其中许多地方都制定了专门的“讨论决定重大事项办法”,另外还有部分程序参照该人大常委会议事规则的内容。这些构成了重大事项决定权在程序方面的基本规范内容。

就“讨论、决定重大事项”这个行为本身来说,主要的程序环节包括:启动程序、讨论和决定程序、决定后的处理程序。在这几个环节上,现有的规范都或多或少存在着程序上的问题。

在启动程序方面,主要的注意力都集中在传统上被视为重大事项决定权关键问题的“什么事项才算重大事项”。各地通常的做法是将重大事项进行分类,其中较多见的是分为三类:应当经人大常委会批准和决定的事项;应当向人大常委会报告,必要时可以作出相应决议的事项;应当报人大常委会审查或备案的事项——其中第一和第三类出现得更多。这种分类虽然涉及一些程序的内容,但本质上仍然属于实体权力的划分。较早对相关程序做较系统规定的有1999 年颁布的《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》,其程序性规定也对后来其他省市相关的地方立法产生了影响。不过,从具体内容来看,主要还是直接套用地方组织法及其他法律法规中关于提出议案的一般性规定,这样就难免忽略了“重大事项”本身的特点。例如地方人大常委会主任会议可以决定“一府两院”提出的议案和常委会组成人员联名提出的议案的去向(甚至可以拒绝将后一类议案提交常委会审议)——这里直接套用了地方组织法第四十六条。当然,这是由于主任会议本身在人大常委会的组织架构中就处于中枢地位,从而令主任会议在重大事件决定权的行使过程中具有极为重要的作用[4] 。但是,主任会议本身毕竟没有自行决定某事是否属于“重大事项”的权力,而只能依据外在的实体标准来判断,即只能乞灵于清单式的“重大事项列表”,而正如前述,这样的列表实际上是无法最终明确的——换言之,这样的程序安排仍然会陷入前述的界定“重大事项”的两难境地。

在讨论和决定程序方面,基本上都是要求按照本级人大常委会的议事规则办理;或者在议事规则的基础上作一些补充规定,例如广东和山东都对重大事项案的提请审议时间等内容作了规定。当然,作为议案的一种,遵循一般的议事规则也是理所当然之事;但是与其他议案相比,关于重大事项的议案通常与人民生活的具体事项有着更为直接的关联,由此往往也会产生更大的争议性[5],令相关的讨论和决定更加难以推进。因此,除了遵循一般的议事规则之外,还有必要考虑引入一些有助于消弭对抗情绪、充分化减争议的具体程序。如果重大事项的讨论和决定程序能体现出这一点,势必能将大量的社会争议问题纳入人民代表大会制的框架内解决,从而增强社会矛盾解决的法制化与平和化。另一方面,也能令人大常委会的“重大事项决定权”充分运作,避免人大常委会在社会热点问题的争议和解决过程中沉默不语的窘境——换言之,在程序的保障之下,完全可以通过地方人大常委会的“重大事项决定权”,确保社会的和谐稳定,并进而提高地方的法制建设水平。

在决定后的处理程序方面,相关规范普遍缺乏否定性后果,对于违反相关规范的应对措施准备不足。相关地方法规对于“重大事项决定权”的保障措施主要集中于三个方面:“一是有关机关应认真执行人大常委会关于重大事项的决议、决定及相关的审议意见;二是常委会对决议、决定的贯彻执行情况应加强监督检查;三是对应当报请人大常委会而不报告或越权作出决定,以及对审议意见不执行、不办理的,人大常委会可以采取制裁措施。”[6]其中对第三方面“制裁措施”的规定普遍较抽象,欠缺可操作性。

综上,从程序的角度来看,“重大事项决定权”在入口(启动程序)、处理(讨论和决定程序)、出口(决定后的处理程序)三个环节都存在着问题。传统上大多只关注入口环节,这也许是因为启动的困难和争议直接影响了该项权力的运作,从而掩盖了后续环节的问题;但由于程序缺失是各个环节中普遍存在的,所以即使启动程序获得了彻底解决,后续环节在程序上的缺陷仍然会影响该项权力的运作。
这种程序上的缺陷与地方立法中普遍存在的形式主义、跟风现象和缺乏地方特色等情况[7]是分不开的。而追根溯源,这主要由于对待法制的自上而下的传统视角,在对地方权力机关的、与地方人民生活直接相关的权力进行制度设计的时候,却恰恰忽视了来自基层的、自下而上的要求。前述程序缺陷事实上都可以被视为是没有将这些要求制度化的结果:自下而上提出的议案更难启动程序、讨论和决定程序(主要是讨论程序)没有为来自民间的声音留出足够的空间、决定后的处理程序也缺乏为民众所准备的具体救济途径——换言之,地方人大常委会“重大事项决定权”的程序保障,不仅仅是对现有程序的技术性修补,更是涉及整个制度设计思路的改变。因此,在探讨具体的程序完善措施之前,有必要对程序设计的基本要求进行梳理和归纳。


二、程序设计的基本要求

“程序”是指从事某种行为、作出某种决定的过程、方式和关系;当程序以法律的形式固定下来,就成为法律制度的组成部分。可以说,制度化的程序是贯穿所有国家机构运作过程的基本要素。正如法律有善恶之分,程序也有优与劣、正义与非正义的价值内涵问题[8] 。所以,建立某种程序保障制度,并不能仅仅满足于“有程序可依”,更要确保所依据的程序是优质的,即符合某些价值内涵的基本要求。作为地方人大常委会一项重要权力,“重大事项决定权”的程序设计要求可以从三个层面来考虑:第一,作为一种法律程序,要符合程序本身的正当化要求,即正当程序的要求;第二,作为权力机关直接行使的权力的程序,要符合权力来源的要求,即充分发扬民主;第三,作为地方人大常委会多种职权程序之一,要符合职权之间相互协调的要求,能够实现与其他程序(如监督程序、人事程序、立法程序等)的整合。

(一)程序本身的要求:正当程序

“正当程序(due process)”最初是针对审判程序的,以英国普通法的“自然公正二原则”——“任何人都不能充当自己案件的法官”和“任何一方的诉词都要被听取”[9]为代表。之后相关研究扩展到其他国家公权力机关的程序中,成为一种具有普遍性的公法原理:例如美国学者贝勒斯基于法经济学分析所提出的八项“程序利益”[10] ;再如美国学者泰勒基于社会心理学的方法归纳的“影响对程序公正的感受”七个因素[11] ;以及我国学者季卫东提出的程序的四项基本原则、六项构成要素以及八项判断标准[12]等——这些在具体程序的设计过程中都是值得借鉴的。

此外,针对我国人大制度本身的特点和运作现状,也有学者提出了具有针对性的程序要求,例如对“公开”、“参与”、“说理”、“制度化”这些因素的强调[13],这也是人大常委会相关程序设计时需认真考虑的。


(二)权力来源的要求:充分发扬民主

我国宪法第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”。对地方人大常委会的“重大事项决定权”来说,其权力的来源当然也必须追溯到当地人民经过民主选举的方式所进行的授权;而作为代议机关直接行使的一项权力,其在运作程序上也就必须充分发扬民主的要求。
对于具体的程序而言,直接民主和间接民主有所不同。总体而言,“重大事项决定权”的运作属于间接民主,其重点在于人大常委会内部讨论和决定的民主化、人大常委会与本级人大及人大代表的互动,以及对公众知情权的保障;但在间接民主的制度框架内仍然可以建立容纳直接民主的制度通道,在程序启动环节、重大事项讨论和调查环节,以及决定效果的反馈环节,都可以考虑设立公众直接参与的程序,以尽可能地吸纳民意、发扬民主,同时也能有效地将社会矛盾和争议引导到以人大制度为基础的制度化解决途径中。
当然,“充分发扬民主”对于程序也有一些具体的要求。例如美国学者所归纳的民主程序的五项判断标准:第一,有效参与,即在任何一项具有约束效力之政策的制定过程中,尤其是最终的决定阶段,程序的参与者应该拥有适当且同等的机会来表达他们的偏好;第二,最终的决定阶段必须平等投票,在裁定最终方案之际必须完全以民主投票的结果作为依据;第三,深思熟虑,即每位程序参与者都应该拥有同等的适当机会,来了解并判断(在决策过程所允许的期限之内)哪一项决策方案最能够符合公民的全体利益;第四,控制议程,即在决策议程方面,程序参与者必须拥有完整的机会透过民主程序的方式,来决定议程的先后顺序;第五,普遍涵盖,即任何一位隶属于政府及其法律规范之下的成年人,都必须被推定为拥有一项无条件的权利,有资格成为民主程序的参与者[14]。这五项判断标准有些仅针对直接民主,有些则对于直接民主和间接民主都可适用。


(三)职权之间协调的要求:与其他程序的整合

如前所述,“重大事项决定权”传统上被认为属于人大的决定权,与人大立法权、监督权和任免权并立。但就权力的性质而言,这四者都是“集合性的国家权力”的一部分,“在权力主体和权利效力上完全相同,只是在具体的规范功能和社会作用方面存在差异”[15] 。当然,正是因为规范功能和社会作用的差异令这些职权的行使程序存在区别;但由于这些职
权的共同基础,使得人大机关在处理同一事项时可能多管齐下,此时就需要各种程序之间能够充分整合,以便各项职权能够协调配合,顺利解决问题。
具体而言,“重大事项决定权”在程序上与其他职权程序的整合主要表现为转入和转出两个程序设计:在转入方面,要明确立法、监督和任免程序在何种情况之下可以(或应当)转入重大事项决定程序,并且明确转入的具体程序——这也是对前述“重大事项决定权”在启动环节存在程序缺陷的弥补;在转出方面,主要是重大事项决定之后(或重大事项讨论过程中),在何种情况下可以(或应当)转为立法、监督和任免程序,并且明确转出的具体程序——这也是对前述“重大事项决定权”在决定后的处理程序环节存在缺陷的弥补。


三、完善程序保障的措施建议

程序保障的措施建议,仍然按照前文划分的三个环节,即启动程序、讨论和决定程序、决定后的处理程序分别阐述。

(一)启动程序

如前所述,目前对于“重大事项决定权”的探讨主要集中在启动条件上,而本文的初衷之一便是以程序的合理设置来化减启动条件的实体纠结,也就是在代议民主的框架内,将某一具体事项是否“重大”交由常委会自己进行判断。提出重大事项案的主体,可以参考地方组织法第四十六条,即本级人大常委会主任会议、本级人大各专门委员会、一定数量的本级人大常委会组成人员联名(县级为3 人,其他为5 人);同时考虑重大事项往往涉及行政和司法事务,因此本级的“一府两院”也应有提议案权——在近年来各地人大常委会对重大事项决定权的规范中,通常就是这样规定的。

但地方组织法第四十六条规定了这种议案“决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议”;而一定数量的本级人大常委会组成人员联名的提出的议案更是需要“由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常务委员会会议审议”——这相当于赋予主任会议事先审查的实体权力。而正如前文第一部分所分析的,这种对于“重大事项”的事先审查权,至少其能够决定一定数量的本级人大常委会组成人员联名提出的议案“是否提请常务委员会会议审议”的权力,是并不合适的;而“先交有关专门委员会审议、提出报告”也可以作为一项动议,由主任会议(当然也可以由其他的常委会组成人员)在常委会对重大事项案进行审议的过程中提出。当然,这样一来,势必增加常委会会议的工作量,进而涉及常委会的组织和会期等结构性因素。但是,一方面,结构性因素乃是为了常委会履行职权而产生的手段,不应反过来形成对履行职权的阻碍;另一方面,考虑现实情况,也可以考虑适当提高常委会组成人员联名的门槛,以便“便于提案”和“便于会议操作”在之间达到平衡。

另外,也可以考虑以适当的形式赋予本级人大代表提议案权。如前所述,“重大事项”往往与民众生活密切相关、是民众非常关注的问题,但是由民众直接提议案的方法在技术上并不可行,于是人大代表的作用就显现出来了:人大代表相对而言与选民的关系更为密切、选民也有更加便利的渠道向人大代表表达意见。因此,可以考虑在本级人大代表一定数量(或一定比例)联名的情况下,赋予其提议案权。

在启动方式上,除了由提案主体随时提出的议案外,地方人大常委会本身也可以根据实际情况,实现确定每年或每届需要讨论的若干重大事项,这样便于各方有充分的时间进行准备。当然,这种启动方式无法替代随时提出的议案,考虑到现代社会瞬息万变的现状,这无疑是后者的补充。此外,常委会在行使监督、立法、任免等其他职权时,遇有相关的重大事项需要先行讨论,也应有完整的转入程序与之衔接。

最后,民众的知情权应当在程序上得到充分的保障。无论“重大事项”的议案是否能进入后续程序,相关的信息除法定应保密的以外都应公开,包括议案主体、议案内容、议案后的程序处理情况等。

(二)讨论和决定程序

如果按照本文的程序化思路,关于重大事项的议案进入讨论和决定的门槛将大幅降低,大量的判断与评价工作将在常委会会议的讨论过程中进行。因此,这一环节的重要性也就随之增加了。从现有的相关地方法规来看,在“讨论”这一环节,基本上适用本级人大常委会的议事规则,我国人大目前的议事规则不无可议之处[16] ,但因与本文主旨没有直接关系,故不再展开。在“决定”这一环节,通常都是按照“应当经人大常委会批准和决定的事项;应当向人大常委会报告,必要时可以作出相应决议的事项;应当报人大常委会审查或备案的事项”的分类处理。
在上述规范基础上,主要可以从两个方面进行程序上的完善:

一方面,引入一些能够与民众直接互动,进而有助于消弭对抗情绪、充分化减争议的具体程序。其中最基本的要求仍然是信息公开、保障民众的知情权;按照“以公开为原则、保密为例外”的要求,依法明确划定保密信息的种类与范围,从而确保信息公开的可操作性。在具体程序上,可以尝试采用听证会、讨论现场直播、讨论议题和计划提前公开征求意见、讨论记录和结果公示等方式;同时,也应当充分考虑与所讨论的重大事项有密切关联的人大代表参与的制度途径,如参与讨论或列席旁听等。

另一方面,在讨论与决定过程中,完善转入其他履职行为的衔接程序。发生转入其他程序的原因主要在于讨论过程中可能发现某些事实不清,需要进一步调查;此时就不得不中止讨论程序,待事实查清后再行处理。在我国人民代表大会制度的框架内,具体的调查手段包括询问和质询、听取专项工作报告、组织调查委员会等。在衔接程序上,主要是明确
提议中止讨论、启动调查的主体(通常以主任会议和一定数量的常委会组成人员联名);提议通过的方式(按照议事规则的一般要求即可);以及调查结束后重启讨论的程序(因为是中止程序的重新启动,所以在程序上应当自动启动)。

(三)决定后的处理程序

从现有的地方法规来看,只有部分重大事项在讨论之后需要或可以作出决定;而作出决定的重大事项案就涉及决议如何落实的问题。正如前文所考察的,目前的规范对于这方面的否定性后果,这也是“重大事项决定权”程序缺失的表现之一。但从实体上看,地方人大常委会其实拥有非常多的处理手段,这就是监督法所赋予的各项监督权力,包括财政监督、询问和质询、特定问题调查、撤职案、规范性文件的备案和审查等,其中有些既可以在讨论阶段作为调查事实的手段,也可以在决议之后作为监督决议落实的保障。此外,地方人大常委会本身拥有的人事任免权,可以成为确保决议落实的有力武器。

在程序上,这些监督程序各有自己的启动要求,而且启动这些程序作为落实相关决议的保障手段,也只是一种可能性。因此,很难在“重大事项决定权”本身的程序框架内构建衔接程序,而只能立足于前述监督手段各自的启动程序,本文就不再展开了。
四、结语

当然,本文所提出的措施建议还不是完整的程序规范,后者仍然需要在各地人大常委会行使重大事项决定权的实践活动的基础上,逐步形成和完善。从这个角度来说,本文所讨论的“程序保障”是为国家机关的权力配置提供一种形式上的界定方式。而这种界定形式的实质基础,一方面固然有赖于我国人民代表大会制度本身,而另一方面则有赖于地方法制的实践:“重大事项决定权”作为地方人大常委会的一项重要权力,直接面对地方上的各种状况,只有在自下而上的实践过程中,才能对“重大事项”的实质内容形成共识。本文所探讨的程序保障,保障的也正是这种地方法制的实践。
 



参考文献:
[1]由于该条款中“讨论、决定”的表述,有观点认为该项权力应称之为“重大事项议决权”,参见崔建华:《决定权还是议决权——人大重大事项议决权的几个理论问题》,载《人
大研究》2006 年第2 期。本文也认为“议决”的表述更加准确,但仍遵循约定俗成的表达,称之为“重大事项决定权”。
[2]陈书友:《地方人大重大事项决定权虚置现象须扭转》,载《人大研究》2004 年第8期。
[3]成国春:《法律不宜对重大事项作出具体界定》,载《江淮法治》2006 年第2 期。
[4]徐琪:《发挥主任会议在行使重大事项决定权中的作用》,载《人民政坛》2004 年第3期。
[5]例如“厦门PX 事件”、广州番禺建垃圾焚烧厂的争议、上海建设磁悬浮的争议等,虽然在形式上并没有都启动当地人大常委会的重大事项讨论程序,但其实质上的“重大性”却
是无可争议的。
[6] 叶勇鹏:《关于“重大事项决定权”地方立法综述》,载《人民政坛》2002 年第5 期。
[7] 封丽霞:《中国地方立法30 年成就与问题》,《全国“法治进程中的地方法制建设”专题学术研讨会主题发言》,2009 年12月3日。
[8] 孙笑侠:《程序的法理》,商务印书馆2005 年版,第17页。
[9]【英】彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》,王献平译,郑成思校,中国法制出版社2004 年版,第112~113页。
[10] 【美】迈克尔·D·贝勒斯:《程序正义——面向个人的分配》,邓海平译,高等教育出版社2005 年版,第158~164页。
[11] T. Tyler, What Is Procedural Justice: Criteria Used by Citizens to Assess the Fairness of Legal
Procedures, Law & Society Review Vol. 22, No. 1, 1988.
[12] 季卫东:《法律程序的形式性与实质性——以对程序理论的批判和批判理论的程序化为线索》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版), 2006 年第1期。
[13] 苏新建:《议会程序的功能与人大的程序化》,载《人大研究》2006第8期。
[14] 【美】达尔:《民主及其批判》,李培元译,韦伯文化国际出版有限公司2006 年版,第175~185、208 页。
[15] 莫纪宏:《论监督权与重大事项决定权之间的关系》,载《北京联合大学学报》(人文社会科学版)2008 年9期。
[16] 仝宗锦:《认真对待议事规则》,载《中国改革》2008年4 期。